Конструкция «иностранных агентов» (далее – иноагентов) была во многом заимствована из зарубежной практики. Российские публичные лица, обосновывая необходимость введения в законодательство понятия иноагент, многократно ссылались на аналогичный опыт зарубежных стран. Как правило, апеллирование к зарубежному опыту ограничивалось лишь упоминанием одного факта наличия в правопорядке других государств юридической конструкции иноагента. Однако практика законодательного регулирования деятельности иноагентов в зарубежных странах существенно отличается от российской более сбалансированным и предсказуемым подходом. В этом приложении приводится сравнительно-правовой анализ регулирования деятельности иноагентов в таких странах, как Австралия, Израиль и Венгрия^[1]. Структурно приложение состоит из двух частей: основных выводов и сравнительно-правового анализа.


^[1] Закон был впоследствии отменён постановлением Суда Европейского Союза (Judgment of the Court (Grand Chamber), 2020, 18 June, (ECLI:EU:C:2020:476) URL: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=C9DFF8CFA8827FC54F3D873D9E0F309B?text=&docid=227569&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=602602

1. Общий подход к регулированию статуса иноагентов. Как и в России, принятие законодательства об иноагентах в Австралии, Израиле, Венгрии и США обосновывалось необходимостью обеспечения прозрачности форм и источников иностранного финансирования деятельности, которая влияет или может влиять на политику. Вместе с тем применение мер «прозрачности» осуществляется при неукоснительном соблюдении прав организаций. Законодательство зарубежных стран избегает чрезмерного обременения их деятельности или прав и свобод, применяя наименьшие ограничения из возможных. Государственный контроль сводится к фиксации факта получения иностранного финансирования и отчётности организаций, которые такое финансирование получают, перед государством. При законодательном регулировании деятельности иноагентов соблюдаются принципы соразмерности и дифференциации, стабильности и предсказуемости. Включение в реестр иноагентов предполагает поэтапные административные процедуры или судебный порядок, а также соответствующие гарантии организациям и физическим лицам от административного произвола.

2. Более узкий подход к понятию политической деятельности. Понятие политической деятельности используется в её узком значении, как правило, ограничиваясь политической сферой в её прямом виде, то есть касается избирательного процесса (выборов), депутатской деятельности, финансирования выборов и избирательных кампаний депутатов, деятельности политических партий, а также лоббизма. Политическая деятельность не охватывает общественную деятельность, в том числе правозащиту и юридические консультации. Такой артикулированный на конкретных видах политической деятельности подход выглядит более оправданным, так как именно представители политических сил, депутаты, лоббисты влияют на принятие государственных и иных политических решений, а не отдельные правозащитники или учёные.

3. Предсказуемые критерии признания иноагентом. При определении иноагента законодательство указанных стран может использовать следующие критерии и подходы:

первый – ставит факт признания физического лица или организации иноагентом в зависимость от размера иностранного финансирования, устанавливая минимальный и максимальный порог (например, Венгрия и Израиль), то есть факта получения иностранного финансирования самого по себе недостаточно для признания лица иноагентом;

второй – конкретизирует перечень видов деятельности, которые являются или не являются проявлением иностранного влияния, относя к таковому преимущественно лоббизм и финансирование политических партий (США, Австралия);

третий – требует обязательного установления связи между потенциальным иноагентом и иностранным принципалом (США, Венгрия, Австралия).

Указанные модели направлены, во-первых, на недопущение расширительного толкования понятия «иноагент» и «политическая деятельность», во-вторых, на соблюдение принципа соразмерности; в-третьих, на доказывание конкретного факта установления влияния и связи с иностранным источником.

4. Законодательство об иноагентах ряда стран затрагивает преимущественно организации, а не физических лиц. Законодательство не всех зарубежных стран допускает признание иноагентами физических лиц. Например, в реестр иноагентов могут быть включены некоммерческие организации (Израиль) или ассоциации и фонды (Венгрия), однако не могут быть включены физические лица. Законодательство Венгрии и Израиля исходит из того, что влиять на политику могут организации, получающие иностранное финансирование, а не физические лица. Несмотря на то что Закон Австралии предусматривает возможность включения физических лиц в реестр иноагентов, ими не могут быть признаны непосредственно подданные (граждане) Австралии или лица, которые там постоянно проживают. Законы зарубежных стран также устанавливают исключения как по кругу лиц, которые не могут быть включены в реестр, так и по видам деятельности. Например, организация не может быть признана иноагентом, а её деятельность – политической, если эта деятельность касается защиты прав человека (США), юридического консультирования, представительства (Австралия), защиты прав и интересов меньшинств (Венгрия).

5. Принудительный порядок включения в реестр предполагает ряд поэтапных и прозрачных процедур и не носит характер непредсказуемости. Законодательство зарубежных стран использует два подхода к порядку включения физического лица или организации в реестр: добровольный и принудительный. Регулирование некоторых государств, в частности Израиля и Австралии, предусматривает только добровольный порядок. В Венгрии, кроме добровольного, предусмотрен и принудительный порядок, который включает как поэтапную процедуру прокурорского предупреждения, позволяющую организации вовремя исправить нарушения закона, так и судебный порядок, если прокурорское предупреждение не привело к исправлению нарушений. Данная процедура направлена на обеспечение возможности исправления нарушения до привлечения к ответственности. Судебный порядок также введён законодательством об иноагентах США (см. подробнее Приложение №1 к этой жалобе). Судебная процедура позволяет обеспечить всестороннее рассмотрение вопроса об обоснованности включения лица в реестр иноагентов.

6. От организаций-иноагентов не требуется отчитываться за осуществление деятельности, которая законом не отнесена к политической, а условия представления отчётности государству менее обременительны для их прав. Законы разграничивают политическую деятельность, подлежащую регистрации (регистрируемую деятельность) и отвечающую критериям, по которым лицо может быть признано иноагентом, и «обычную» (повседневную) деятельность (не считается политической). Маркировке и отчётности подлежит только регистрируемая деятельность. Вместе с тем иноагенты представляют отчёты с меньшей периодичностью и меньшим объёмом информации, чем в России. В Израиле отчёты представляются 4 раза в год, а в Австралии информация подлежит обновлению в течение 14 дней лишь в том случае, если она существенно изменилась. Представление меньшего количества отчётов позволяет не обременять как деятельность самого иноагента, так и контролирующих органов государства. Иноагенты не затрачивают существенное количество времени, финансовые и человеческие ресурсы для подготовки отчётов. Контролирующий орган получает необходимый объём информации только о регистрируемой деятельности.

7. Ограниченный функционал контролирующего органа и жёсткие пределы его административного усмотрения. В компетенцию контролирующего органа включены только ведение реестра и направление уведомлений, дополнительные меры воздействия на иноагентов или вмешательство в их деятельность не предусмотрены. Инструментарий контролирующего органа является ограниченным и исчерпывается перечнем механизмов, которые могут быть использованы в отношении лиц или организаций.

8. Менее обременительная процедура выхода из реестра иноагентов. Исключение из реестра осуществляется путём направления организацией в контролирующий орган уведомления об окончании осуществления регистрируемой деятельности (Венгрия, Австралия). Выход из реестра не сопряжён с проведением дополнительных проверок его обоснованности, не устанавливает сроки, в течение которых организация не должна получать иностранное финансирование или осуществлять регистрируемую деятельность. Таким образом, выход из реестра при выполнении всех законных требований не является обременительным и не налагает на организацию чрезмерное бремя доказывания.

9. Зарубежное законодательство об иноагентах не устанавливает надзор за широким кругом лиц и не вводит понятие «аффилированных» с иноагентами лиц. Российское законодательство об иностранном влиянии^[1] содержит понятие так называемых аффилированных лиц, для которых ведётся дополнительный реестр и о которых государственный орган может собирать различную информацию, включая информацию о денежных переводах. Государство получает возможность осуществлять надзор над широким кругом лиц, которые не являются иноагентами. Вместе с тем указанные лица могут не иметь непосредственного отношения к деятельности иноагентов и не оказывать решающего влияния на деятельность организации или работающих в ней лиц. Аффилированные лица – достаточно широкое понятие, распространяемое на неопределённый круг лиц, которые впоследствии тоже могут быть включены в реестр иноагентов. Во избежание контроля и надзора над неограниченным кругом лиц зарубежное законодательство указанных стран не вводит понятие аффилированности. С точки зрения зарубежного законодателя контроль и привлечение к ответственности должны быть индивидуализированными и распространяться только на лиц, чья деятельность отвечает критериям, по которым лицо может быть признано иноагентом.

Таким образом, на всех стадиях деятельности организаций-иноагентов, начиная с включения в реестр и заканчивая исключением из него, законодательство зарубежных стран не предусматривает мер, направленных на чрезмерное обременение их работы. Цели финансовой и политической прозрачности не служат основанием для введения дополнительных ограничений их прав (таким является, например, запрет просветительской и преподавательской деятельности в России). Условия представления отчётности перед государством не обременяют повседневную деятельность таких организаций и не нивелируют её значимость. Ограниченный функционал контролирующего органа, требования о предоставлении меньшего количества отчётов и меньшая периодичность их представления свидетельствует о том, что регулирование иноагентов в зарубежных странах не может быть отнесено к жёсткой модели и направлено исключительно на прозрачность деятельности физических лиц и организаций, а не на её ограничение или наказание этих лиц.


^[1] Федеральный закон № 255-ФЗ от 14 июля 2022 года «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием».

1. Определение понятий иноагента, иностранного источника, иностранного принципала иностранного финансирования, а также политической деятельности. Согласно закону Венгрии «О прозрачности деятельности компаний, получающих иностранное финансирование»^[1] ассоциации и фонды могут быть признаны иноагентами, если они получили иностранную финансовую поддержку в размере, за год превышающем сумму в 7 200 000 форинтов (1 904 896,13 рублей). Закон Израиля «О раскрытии финансовой информации неправительственными организациями»^[2] также устанавливает сумму иностранного финансирования: организация может быть признана иноагентом, если её финансовый оборот превышает 300 000 шекелей (764 5169 рублей), при условии, что общая сумма иностранных пожертвований превышает 20 000 шекелей (512 286,11 рублей).

Законы обеих стран предусматривают конкретный размер иностранного финансирования и устанавливают пусть и минимальный, но достаточно высокий порог таких пожертвований. Это позволяет избегать ситуации, когда в реестр иноагентов могут быть включены организации, получившие лишь незначительный (маленький) денежный перевод. Российский закон об иностранном влиянии такой минимальный порог не устанавливает и позволяет включить организацию в реестр иноагентов в результате получения незначительной суммы иностранных пожертвований, даже очевидно недостаточной для осуществления политической деятельности или же её финансирования.

Иной подход к понятию иноагента используется в Австралии. Закон «О программе прозрачности иностранного влияния»^[3] определяет иноагента «как лицо, которое осуществляет деятельность от имени иностранного принципала». Деятельность может осуществляться как по договорённости с иностранным принципалом или по его распоряжению, так и его под руководством или у него на службе. Критерием «иноагентства» является доказуемый характер взаимодействия, имеющий внешнее выражение. В отличие от российского закона об иностранном влиянии, австралийский закон предусматривает конкретные виды (исчерпывающий перечень) такого взаимодействия между иноагентом и принципалом: договорённость, распоряжение, руководство или службу.

Закон Австралии проводит различия между «иноагентской» и «неиноагентской» деятельностью лиц. К политической деятельности им отнесены парламентское и иное лоббирование, а также деятельность, которая связана с предоставлением финансовых средств. Закон также предусматривает, что иноагенты осуществляют свою деятельность с целью политического влияния, в частности, на процессы, связанные с выборами, на политические партии и членов парламента. Это означает, что «политической деятельностью» занимаются только субъекты, непосредственно связанные с политикой – парламентарии, лоббисты, а также лица, которые финансируют их деятельность. Определение политической деятельности через понятие лоббизма и лоббистской деятельности придаёт сходство австралийскому закону с Законом США «О регистрации иностранных агентов»^[4], который также определяет политическую деятельность через её виды, например, лоббизм, консульские и рекламные услуги.

Понятие иностранного принципала определяется следующим образом. По законодательству Израиля иностранным источником считается иностранное государство, его органы, агентства или представительства, палестинская автономия, а также корпорации, контролируемые или финансируемые иностранным государством или палестинской автономией. В соответствии с законодательством Австралии иностранным принципалом является иностранное правительство, иностранная политическая партия, а также иностранная организация или физическое лицо, связанные с иностранным правительством.

Основным иностранным принципалом в законах Австралии и Израиля является иностранное правительство. Другие субъекты могут быть признаны иностранными принципалами, если они связаны с иностранным правительством и получают от него финансовую поддержку. На государство возложено бремя доказывания этой связи. Её характер конкретизируется Законом Австралии. В соответствии с ним организацией, связанной с иностранным правительством, может быть:

1) компания, которая соответствует одному или нескольким из перечисленных ниже критериев:

- o более 15 % выпущенного акционерного капитала компании принадлежит иностранному правительству или иностранной политической организации;

- o иностранное правительство или иностранная политическая организация владеет более 15 % голосов в компании;

- o иностранное правительство или иностранная политическая организация могут назначать не менее 20 % совета директоров компании;

- o директора компании (вне зависимости от её юридической формы и статуса) привыкли или обязаны (формально или неформально) действовать в соответствии с указаниями, инструкциями или пожеланиями иностранного правительства или иностранной политической организации, или

- o иностранное правительство или иностранная политическая организация в состоянии осуществлять полный или существенный контроль над компанией.

2) юридическое лицо, которое не является компанией, если оно отвечает одному из перечисленных ниже критериев:

- o члены исполнительного комитета юридического лица должны выполнять какие-либо обязательства в соответствии с указаниями, инструкциями или пожеланиями иностранного правительства или иностранной политической организации, или

- o иностранное правительство или иностранная политическая организация в состоянии осуществлять полный или существенный контроль над юридическим лицом;

3) юридическое лицо, которое не является политическим органом, если одновременно с этим выполняются следующие условия:

- o его директора (руководители), должностные лица или сотрудники должны быть членами или частью иностранной политической организации, и

- o вышеуказанное требование содержится в законе, конституции, правилах или нормативных документах, согласно которым осуществляется управление организацией.

Австралийский закон также содержит важную оговорку: если организация получает финансирование от иностранного правительства или иностранной политической организации, это не является достаточным основанием для включения в реестр иноагентов (то есть для того, чтобы организация соответствовала критериям предусмотренной законом Foreign Influence Transparency Scheme). Если финансирование является единственной связью между юридическим лицом и иностранным правительством или иностранной политической организацией, то это юридическое лицо не является юридическим лицом, связанным с иностранным правительством.

Закон Израиля рассматривает в качестве иностранного принципала иностранное государство, а также:

- o ассоциации, организацию или группу зарубежных стран;

- o орган, агентство или представителя иностранного государства или ассоциации иностранных государств;

- o местные или региональные органы власти или органы управления иностранного государства или страны, заключившей соглашение с другим иностранным государством;

- o ассоциации, организации или группы иностранных юридических лиц;

- o Палестинскую автономию (Палестинскую национальную администрацию);

- o корпорацию, учреждённую в соответствии с законом одного из органов публичной власти иностранного государства, или корпорацию, в которой такой орган обладает более чем половиной определённого вида контроля или обязывает корпорацию действовать от его имени.

Таким образом, критерии, при наличии которых лицо может быть признано иноагентом:

во-первых, устанавливают «минимальный порог» иностранного влияния в денежном выражении, чтобы исключить внесение в реестр неограниченного круга организаций и тем более исключить применение к ним санкций;

во-вторых, требуют обязательного доказывания наличия иностранного принципала и связи с ним, направлены на установление факта того, что деятельность иностранного агента оказала конкретное воздействие (финансовое или контролирующее) на политику, и содержат исчерпывающий перечень иностранных принципалов;

в-третьих, не позволяют признать иноагентом гражданина собственной страны.

2. Определение круга лиц, включённого в реестр иноагентов, а также исключения. Закон Израиля устанавливает, что иноагентами могут быть признаны только некоммерческие организации, финансовый оборот которых превышает 300 000 шекелей (7 684 291,61 рублей). В соответствии с Законом Венгрии ими могут быть признаны также ассоциации и фонды. Закон Австралии устанавливает наиболее широкий перечень таких лиц: в него включены физические лица, корпоративные и политические органы, партнерства, ассоциации и организации. При этом в соответствии с австралийским законом физическое лицо, которое является гражданином Австралии или её постоянным жителем, не может быть включено в реестр иноагентов. Кроме того, включённое в реестр лицо должно быть связано с иностранным принципалом, в частности, указаниями или инструкциями.

В законодательстве этих стран есть исключения. В соответствии с законами Израиля и Венгрии, иноагентами не могут быть признаны физические лица. В Венгрии под действие закона не подпадают ассоциации и фонды, которые не являются организациями гражданского общества, спортивные ассоциации, религиозные организации, организации и ассоциации национальных меньшинств.

В Австралии не могут быть признаны иноагентами члены парламента или должностные лица, должностные лица ООН, иностранные государственные служащие, благотворительные и религиозные организации, объединения работников предприятий.К видам деятельности, которая не может быть признана политической ни в каком виде (независимо от факта получения иностранного финансирования), относится гуманитарная помощь, консультативная юридическая деятельность и представительство (то есть деятельность по проведению юридических консультаций, представительству в судебных, уголовных или гражданских расследованиях, следствиях или слушаниях, а также по юридическому представительству, связанному с государственными процессами управления), коммерческая или деловая деятельность, деятельность, осуществляемая в художественных целях.

Аналогичные исключения также содержатся в Законе США, который устанавливает исключение для общественной деятельности по защите прав человека и развитию гражданского общества.

Таким образом, хотя рассмотренные законы закрепляют различные категории лиц, которые могут быть признаны иноагентами, они также устанавливают исключения, которые препятствуют распространению закона на деятельность по защите прав человека, юридическому представительству.

3. Административные процедуры включения в реестр иноагентов. В Израиле и Австралии отсутствует принудительный порядок включения в реестр, а вместо него предусмотрен добровольный. Так, в Израиле регистрацией иноагентов занимается Регистратор ассоциаций или Регистратор трастов («в зависимости от обстоятельств»): организация подаёт квартальный отчёт, в котором содержится информация об иностранном финансировании. Добровольный порядок регистрации иноагентов в Австралии осуществляется похожим образом: организация регистрируется самостоятельно как агент в соответствии с утверждённой формой. Несмотря на то что несоблюдение такого порядка может повлечь применение штрафных санкций, государственные органы не могут произвольно включить организацию в реестр иноагентов. В случае применения штрафов или иных санкций организация может оспорить их в судебном порядке. Преимущество последнего заключается в том, что именно на государственный орган возлагается бремя доказывания того, что организация является иноагентом и получает иностранную финансовую поддержку (действует презумпция виновности государственных органов). Государство также обязано доказывать связь между агентом и принципалом.

В Венгрии предусмотрены добровольный и принудительный порядок включения в реестр иноагентов. Добровольный порядок регламентирован следующим образом: если размер полученного финансирования достигает минимального порога (суммы), юридическое лицо должно в течение 15 дней объявить себя организацией, получающей иностранные средства, и направить декларацию в областной суд. Областной («регистрирующий») суд передаёт информацию министру, ответственному за ведение Гражданского информационного портала. Министр должен опубликовать эти данные на специальной электронной платформе.

Принудительный порядок включения в реестр в Венгрии регламентирован следующим образом: если организация не выполняет свои обязательства после того, как государству стало известно о факте получения иностранного финансирования, прокурор выносит организации предупреждение и призывает её в течение 30 дней выполнить обязательство по регистрации в качестве иноагента или предпринять меры, которые позволят избежать применения к ней принудительной процедуры включения в реестр. Если организация не выполняет требования прокурора, содержащиеся в первом предупреждении, прокурор направляет повторное предупреждение, устанавливая 15-дневный срок для исправления ситуации. После истечения 15-дневного срока прокурор в судебном порядке инициирует процесс включения этой организации в реестр иноагентов и применение к ней штрафных санкций.

Такой порядок позволяет организации, получающей иностранное финансирование, заблаговременно устранить имеющиеся нарушения ещё до её включения в реестр и применения к ней штрафных санкций. Закон США также предполагает менее строгую процедуру включения в реестр иноагентов: её обязательным участником является суд. Такой подход, во-первых, соответствует принципу правомерных ожиданий и предсказуемости, который ограничивает возможность произвольного нарушения прав организаций административным (контролирующим) органом, во-вторых, позволяет обеспечить соблюдение принципа презумпции невиновности, в то время как административные процедуры, осуществляемые Минюстом России, который императивно включает некоммерческие организации в реестр иноагентов, от этого принципа отступают, поскольку возможность оспорить включение в реестр организации-иноагенты получают после их включения в реестр и применения к ним всех ограничений. Отметим, что в российском законодательстве также предусмотрен добровольный порядок включения в реестр, однако в силу неопределённости норм и понятий закона организация не может с должной степенью предсказуемости определить, относится ли её деятельность к политической. Российские административные процедуры также не включают механизмов стимулирования организаций к тому, чтобы они добровольно включали себя в реестр иноагентов – предусмотрены только штрафные санкции. В результате широко применяется принудительный порядок включения организаций в реестр иноагентов, в основе которого лежат произвольные решения Минюста.

4. Последствия включения в реестр. В Израиле организации, включённые в реестр иноагентов, должны представлять ежеквартальный отчёт, в котором указывается личность плательщика взноса, сумма, цели и назначение взноса, а также деятельность, которая осуществляется за счёт этих средств^[5]. Указанный онлайн-отчёт представляется Регистратору (контролирующему органу), а также размещается на интернет-сайте организации.

В Австралии иноагенты также обязаны представлять информацию о своей деятельности, однако отчётность подаётся простым обновлением информации самой организацией через государственный интернет-сайт. Информация должна быть обновлена организацией в течение 14 дней с момента возникновения существенных изменений, например, перехода на другой вид регистрируемой деятельности, добавления нового вида деятельности, получения вознаграждения, дополнительного финансирования. В период выборов организации-иноагенты должны чаще направлять уведомление о том, что информация, которую они представили, является актуальной. Если же информация изменилась, её необходимо обновить в сокращённый срок – 7 дней. Отметим, что такие меры связаны с тем, что в Австралии «иноагентство» используется в узком значении и касается выборов, парламентариев, лоббизма, партий и их финансирования.

Отчётность в Австралии и Израиле касается только регистрируемой деятельности, то есть той, которая выступает основанием для признания лица иноагентом. В соответствии с Законом Австралии к регистрируемой деятельности относятся парламентское и общее политическое лоббирование, коммуникативная деятельность и деятельность, связанная с предоставлением финансовых средств. Соответственно, от организаций не требуется включать в отчёты данные об иной деятельности (например, научной, просветительской). Вместе с тем зарубежное законодательство как в Австралии, так и в Венгрии и Израиле не устанавливает обязанности по представлению сведений об учредителях (о членах, об участниках), о персонале руководящих органов контролируемого лица, а также аудиторских заключений. Иными словами, государство не собирает персональные данные.

Количество отчётов, которые иноагенты обязаны представить в исследуемых странах, является существенно меньшим по сравнению с Россией. Так, в России иноагенты должны подавать более 8 содержательных отчётов в год, тогда как в Израиле – 4 отчёта в год, а в Австралии требуется только обновлять информацию в случае её изменения. Эта мера помогает достичь цели открытости деятельности иноагентов, а также не приводит к такому существенному обременению и затрате дополнительных усилий, необходимых для подготовки документов.

В Венгрии организации также отчитываются за расходование иностранных финансовых средств, полученных в предыдущем году, только если выполняются следующие условия. Во-первых, если поддержка, полученная за отчётный год, составляет менее 500 000 венгерских форинтов (132 284,45 рублей) на одного сторонника (в таком случае отчёт должен содержать совокупный размер всей финансовой поддержки и общее количество доноров), во-вторых, если поддержка, полученная за отчётный год, достигает или превышает 500 000 венгерских форинтов (132 284,45 рублей) на одного донора (тогда организация должна дополнительно представить информацию о своих транзакциях и источнике финансирования). Таким образом, получение незначительной иностранной поддержки не обременяет организацию отчётной деятельностью. Российское законодательство, напротив, требует, чтобы после включения в реестр иноагент отчитывался о всей своей деятельности, независимо от того, какое именно её направление послужило основанием включения лица в реестр, а также о всех источниках финансирования, даже если основанием для включения в реестр послужила незначительная сумма.

Кроме представления отчётности, организации в исследуемых странах должны регулярно указывать, что создаваемые ими материалы изготовлены иноагентом. В Венгрии организация должна указать соответствующую информацию на своем интернет-сайте, печатных материалах и в любых публикациях. В Израиле при получении финансирования на проведение конкретной рекламной кампании получатель поддержки должен обнародовать данную информацию. Маркировке подлежит любая общедоступная информация, домашняя страница интернет-сайта или цифровые публикации, а также рекламные щиты и информация, выпускаемая на телевидение и в газетах. Маркировка должна содержать сведения об иностранном финансировании. Маркируются любые письменные запросы поставщикам государственных услуг или выборному должностному лицу по вопросам, связанным с выполнением служебных обязанностей. Кроме того, при участии в заседаниях комитетов Кнессета представитель организации должен информировать председателя комитета о факте получения организацией иностранного финансирования.

Однако маркировка не распространяется на материалы, производимые учредителями, членами, участниками или руководителями организации. Например, в Австралии требование о маркировке материалов распространяется только на один из видов регистрируемой деятельности. В Российской Федерации, напротив, маркировке подлежат все материалы, в том числе относящиеся к научной деятельности, осуществление которой не является основанием для признания организации иноагентом.

5. Функционал контролирующего органа в отношении иноагентов. Основная обязанность административных органов – ведение реестра иноагентов. Согласно Закону Израиля полномочия Регистратора (органа, который ведёт данный реестр) исчерпываются публикацией списка получателей финансовой поддержки на интернет-сайте Министерства юстиции (размещением отчётов).

В Австралии ведением реестра занимается должностное лицо в Министерстве юстиции – Секретарь. Такое должностное лицо может направлять организации уведомления в следующих случаях: во-первых, когда по мнению Секретаря, лица осуществляют «иноагентскую» деятельность, однако не регистрируют её, во-вторых, в ситуациях, когда Секретарь полагает, что иноагент не обновляет информацию о регистрируемой деятельности. В данном уведомлении Секретарь указывает, какая информация и какие документы должны быть представлены. Закон устанавливает, что Секретарь должен учитывать затраты лица, которые оно понесёт при подготовке ответа на запрос.

В Венгрии контролирующим органом является прокуратура. Прокурор направляет уведомления ассоциациям и фондам в случаях, когда стало известно о факте невыполнения ими обязанностей по их добровольному включению в реестр иноагентов. Применение штрафных санкций за неисполнение обязанностей по включению организаций в реестр иноагентов возможно только после повторного уведомления с последующим проведением судебного разбирательства.

Таким образом, функционал контролирующего органа достаточно ограничен, пределы административного усмотрения исчерпываются, во-первых, ведением реестра иноагентов, во-вторых, направлением уведомлений о предполагаемом несоблюдении законодательства об иноагентах. Административные органы лишены возможности произвольно включать лица в реестр иноагентов. Законодательство указанных стран не наделяет контролирующий орган полномочиями по проведению плановых и внеплановых проверок или осуществлению иных форм вмешательства в деятельность организаций.

6. Порядок исключения (выхода) из реестра иноагентов. Организация-иноагент исключается из реестра иноагентов в момент прекращения получения иностранной финансовой поддержки или же прекращения той деятельности, которая послужила основанием для её включения в реестр иноагентов. Так, в Австралии для исключения из реестра иноагентов организации достаточно лишь уведомить контролирующий орган: какая-либо дополнительная проверка не проводится. Такое уведомление направляется в секретариат Министерства юстиции. Регистрация лица считается оконченной с даты, указанной в таком уведомлении. В случаях, если лицо направляет такое уведомление, но продолжает осуществлять деятельность от лица иностранного принципала продолжает осуществляться, оно может быть привлечено к ответственности.

В Венгрии статус иноагента прекращается, если размер получаемых средств от иностранного принципала становится меньше 7 200 000 форинтов (1 904 896,13 рублей). Организация должна заявить об этом факте в течение 30 дней с момента утверждения годового отчёта. После получения уведомления информация об иноагенте удаляется из реестра контролирующим органом.

Таким образом, законодательство указанных стран не предусматривает дополнительных проверок для исследования обоснованности уведомления о выходе из реестра. В отличие от России, законы в других правопорядках не устанавливают дополнительных сроков, в течение которых организации не должны поступать иностранные денежные средства или не должна осуществляться регистрируемая деятельность. Порядок исключения из реестра основывается на принципе добросовестности лиц и не зависит от решения контролирующего органа.

7. Наличие «аффилированных» или третьих лиц в зарубежном законодательстве об иноагентах (по аналогии с российским законом об иностранном влиянии). Законодательство Израиля, Венгрии и Австралии не предусматривает наличие «аффилированных лиц» (лиц, которые когда-либо получали или получают средства от иноагентов) или же ведения специального реестра таких лиц. В соответствии с российским законом об иностранном влиянии к таким аффилированным лицам можно отнести любого человека, который каким-либо образом сотрудничал с иноагентом, независимо от характера оказываемых им услуг, а также получал финансовые средства от иноагента, независимо от их размера. Получается, что статус аффилированных лиц затрагивает неограниченный круг лиц. Минюст России ведёт реестр таких лиц, собирает информацию об их финансовых операциях, а также персональные данные граждан без их согласия. Кроме того, лица, включённые в реестр аффилированных лиц, впоследствии могут быть включены в реестр иноагентов.

Согласно законам рассматриваемых стран, регистрация и включение в реестр распространяется исключительно на лиц, непосредственно получающих финансирование или осуществляющих политическую деятельность. Деятельность лиц, входящих (входивших) в состав органов иноагентов, являющихся (являвшихся) учредителями, членами, участниками, руководителями либо работниками организации-иноагента или получающих (получавших) денежные средства от иноагента, не подлежит регистрации, их данные не собираются в отдельный реестр, а на них самих не распространяются какие-либо ограничения. Таким образом, статус «аффилированных» лиц или аналогичный ему статус не получил распространение в законодательстве зарубежных стран.


^[1] Act LXXVI of 2017 on the Transparency of Organisations Receiving Support from Abroad // URL: https://www.refworld.org/pdfid/5940e23b4.pdf

^[2] Support from Foreign Political Entities - Disclosure Law https://www.icnl.org/wp-content/uploads/Israel_LawonDisclosure.pdf ( https://www.icnl.org/research/library/israel_israel2016ff/ )

^[3] Foreign Influence Transparency Scheme Act 2018 // URL: https://www.legislation.gov.au/Details/F2019C00352

^[4] Foreign Agents Registration Act, 22 U.S.C. §611–621) // URL: https://www.law.cornell.edu/uscode/text/22/chapter-11/subchapter-II

^[5] Иными словами, «иноагентской» считается только конкретное направление деятельности организации, на которое выделено иностранное финансирование, а не вся деятельность организации.