Настоящий материал (информация) произведён, распространён или направлен иностранным агентом Автономная некоммерческая организация «Институт права и публичной политики» либо касается деятельности иностранного агента Автономная некоммерческая организация «Институт права и публичной политики»
1. О соответствии Конституции, требованиям правовой определённости и стандартам правового государства законодательного понятия (дефиниции) и форм политической деятельности, а также устойчивой правоприменительной практики, как не позволяющих, но должных разграничить понятие и формы политической деятельности с понятием и формами научной деятельности, в особенности науки конституционного права и социально-гуманитарных наук в целом.
2. О признании правоприменительной практикой заключений amicus curiae в Конституционный Суд, а также иной научной деятельности формами деятельности политической.
3. О неисполнении и фактически преодолении законодателем и правоприменителем Постановления Конституционного Суда от 8 апреля 2014 года № 10-П, обязывающего законодателя и правоприменителя разграничивать политическую деятельность и деятельность в области науки, исключая возможность включать в реестр иноагентов научные организации при наличии иностранного финансирования.
4. О допустимости применения к научным организациям требований законодательства об иноагентах, влекущих такие обременения их деятельности, которые необоснованно препятствуют в правоприменительной практике реализации прав и свобод научной организации, тем самым в противоречие со смыслом статьи 55 (части 2 и 3) Конституции умаляя свободу научного творчества, а также ряд неразрывных с ней прав и свобод (статьи 24 (часть 4), 33 Конституции),
а также о том,
была ли у законодателя убедительная причина для создания столь обременительных препятствий научным организациям в осуществлении их прав и свобод (в понимании части 2 статьи 55 Конституции) и являются ли эти обременения наименьшими из возможных (в соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции)?
5. Если законодательство об иноагентах исходит из негативного влияния иностранных акторов на российскую политику, то соразмерно ли включать в реестр (следовательно, и умалять их права) организации за любой размер иностранного финансирования (то есть при отсутствии минимального порога иностранного финансирования), особенно с учётом того, что минимальный размер иностранного финансирования не позволяет в принципе осуществлять политическую деятельность?
6. О соответствии Конституции сложившейся устойчивой правоприменительной практики, включая практику по делу Института, по делам о включении в реестр иноагентов научных организаций, поскольку такая практика:
во-первых, сводится к формальному подтверждению полномочий государственных органов и формальному подтверждению применения нормы, суды не осуществляют всестороннее судебное исследование сущности спора и доказательств,
во-вторых, не исследует содержательно понятия (дефиниции) и формы политической деятельности и их соотношение с научной деятельностью организаций и не разграничивает понятия политики и науки,
в-третьих, исходит из презумпции виновности некоммерческой организации и презумпции политического характера её деятельности, в результате чего организация вынуждена доказывать собственную невиновность и наличие отрицательного факта – то есть неполитического характера своей (научной) деятельности,
в-четвёртых, не учитывает, как указывал Конституционный Суд, характер допущенных отступлений от правил осуществления некоммерческой организацией-иноагентом политической деятельности, масштаб и последствия организованных и (или) проведённых такой организацией политических акций, а также иные обстоятельства, которые характеризуют степень общественной опасности,
в-пятых, не позволяет реализовать конституционный принцип состязательности и равноправия сторон в судопроизводстве.
7. О соответствии Конституции факта дискриминации научных организаций на основании одного лишь факта иностранного финансирования.
8. О том, соответствует ли Конституции отсутствие в законах понятных и определённых пределов административного усмотрения Минюста России по регулированию процедуры включения в реестр иноагентов и сложившаяся практика данного органа, поскольку административная процедура, как и практика:
во-первых, позволяют государственным органам произвольно определять политический характер деятельности, руководствуясь субъективным убеждением без привлечения экспертизы и свидетелей,
во-вторых, не учитывают позиции (возражения) самой организации при включении в реестр, что означает невозможность организации оспорить решение в рамках управленческой вертикали или каким-либо образом предотвратить включение в реестр,
в-третьих, могут произвольно меняться государственным органом в любое время, тем самым порождая для участников данной сферы правоотношений нестабильность и непредсказуемость.
9. О допустимости применения обратной силы закона, то есть о возможности включения в реестр иноагентов за деятельность, которая осуществлялась организацией и была завершена до вступления в силу изменённого закона о некоммерческих организациях.
2. О признании правоприменительной практикой заключений amicus curiae в Конституционный Суд, а также иной научной деятельности формами деятельности политической.
3. О неисполнении и фактически преодолении законодателем и правоприменителем Постановления Конституционного Суда от 8 апреля 2014 года № 10-П, обязывающего законодателя и правоприменителя разграничивать политическую деятельность и деятельность в области науки, исключая возможность включать в реестр иноагентов научные организации при наличии иностранного финансирования.
4. О допустимости применения к научным организациям требований законодательства об иноагентах, влекущих такие обременения их деятельности, которые необоснованно препятствуют в правоприменительной практике реализации прав и свобод научной организации, тем самым в противоречие со смыслом статьи 55 (части 2 и 3) Конституции умаляя свободу научного творчества, а также ряд неразрывных с ней прав и свобод (статьи 24 (часть 4), 33 Конституции),
а также о том,
была ли у законодателя убедительная причина для создания столь обременительных препятствий научным организациям в осуществлении их прав и свобод (в понимании части 2 статьи 55 Конституции) и являются ли эти обременения наименьшими из возможных (в соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции)?
5. Если законодательство об иноагентах исходит из негативного влияния иностранных акторов на российскую политику, то соразмерно ли включать в реестр (следовательно, и умалять их права) организации за любой размер иностранного финансирования (то есть при отсутствии минимального порога иностранного финансирования), особенно с учётом того, что минимальный размер иностранного финансирования не позволяет в принципе осуществлять политическую деятельность?
6. О соответствии Конституции сложившейся устойчивой правоприменительной практики, включая практику по делу Института, по делам о включении в реестр иноагентов научных организаций, поскольку такая практика:
во-первых, сводится к формальному подтверждению полномочий государственных органов и формальному подтверждению применения нормы, суды не осуществляют всестороннее судебное исследование сущности спора и доказательств,
во-вторых, не исследует содержательно понятия (дефиниции) и формы политической деятельности и их соотношение с научной деятельностью организаций и не разграничивает понятия политики и науки,
в-третьих, исходит из презумпции виновности некоммерческой организации и презумпции политического характера её деятельности, в результате чего организация вынуждена доказывать собственную невиновность и наличие отрицательного факта – то есть неполитического характера своей (научной) деятельности,
в-четвёртых, не учитывает, как указывал Конституционный Суд, характер допущенных отступлений от правил осуществления некоммерческой организацией-иноагентом политической деятельности, масштаб и последствия организованных и (или) проведённых такой организацией политических акций, а также иные обстоятельства, которые характеризуют степень общественной опасности,
в-пятых, не позволяет реализовать конституционный принцип состязательности и равноправия сторон в судопроизводстве.
7. О соответствии Конституции факта дискриминации научных организаций на основании одного лишь факта иностранного финансирования.
8. О том, соответствует ли Конституции отсутствие в законах понятных и определённых пределов административного усмотрения Минюста России по регулированию процедуры включения в реестр иноагентов и сложившаяся практика данного органа, поскольку административная процедура, как и практика:
во-первых, позволяют государственным органам произвольно определять политический характер деятельности, руководствуясь субъективным убеждением без привлечения экспертизы и свидетелей,
во-вторых, не учитывают позиции (возражения) самой организации при включении в реестр, что означает невозможность организации оспорить решение в рамках управленческой вертикали или каким-либо образом предотвратить включение в реестр,
в-третьих, могут произвольно меняться государственным органом в любое время, тем самым порождая для участников данной сферы правоотношений нестабильность и непредсказуемость.
9. О допустимости применения обратной силы закона, то есть о возможности включения в реестр иноагентов за деятельность, которая осуществлялась организацией и была завершена до вступления в силу изменённого закона о некоммерческих организациях.
Первое – признать положения Закона о некоммерческих организациях и Закона об иностранном влиянии не соответствующими российской Конституции:
а) пункты 6 статьи 2 (абзацы 1 – 11), пункта 10 статьи 13.1, пункта 7 (абз. 2 статьи 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях» (в редакции, которая действовала на момент споров в ординарных судах);
б) пунктов 2, 3, 4, 5 статьи 4 Федерального закона «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием».
По нашему мнению, положения этих законов по своему смыслу, и по смыслу, который им придаётся правоприменительной практикой, не соответствующими Конституции Российской Федерации, её статьям 1 (часть 1), 10, 13 (часть 1), 15 (часть 4), 17 (часть 1), 19 (части 1 и 2), 29 (части 1 и 3), 30 (часть 1), 33, 37 (часть 1), 54 (часть 1 и 2), 45 (часть 1), 46 (часть 1) 54 (части 1 и 2), 55 (части 2 и 3), 120 (часть 1).
Второе - обратиться в Верховный Суд РФ для разъяснениями по вопросам судебной практики о включении научных организаций в реестр иностранных агентов и разграничения научной и политической деятельности таких организаций.
Третье - предусмотреть, что принятое по настоящей жалобе решение будет основанием для пересмотра судебных постановлений по делу Заявителей, а также по аналогичным делам иных лиц.
Четвёртое - указать на необходимость применения компенсаторных механизмов, которые предусмотрены статьёй 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», а также статьёй 53 Конституции Российской Федерации, гарантирующей каждому право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.
Наконец, пятое - обязать федерального законодателя внести изменения в действующее правовое регулирование.
а) пункты 6 статьи 2 (абзацы 1 – 11), пункта 10 статьи 13.1, пункта 7 (абз. 2 статьи 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях» (в редакции, которая действовала на момент споров в ординарных судах);
б) пунктов 2, 3, 4, 5 статьи 4 Федерального закона «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием».
По нашему мнению, положения этих законов по своему смыслу, и по смыслу, который им придаётся правоприменительной практикой, не соответствующими Конституции Российской Федерации, её статьям 1 (часть 1), 10, 13 (часть 1), 15 (часть 4), 17 (часть 1), 19 (части 1 и 2), 29 (части 1 и 3), 30 (часть 1), 33, 37 (часть 1), 54 (часть 1 и 2), 45 (часть 1), 46 (часть 1) 54 (части 1 и 2), 55 (части 2 и 3), 120 (часть 1).
Второе - обратиться в Верховный Суд РФ для разъяснениями по вопросам судебной практики о включении научных организаций в реестр иностранных агентов и разграничения научной и политической деятельности таких организаций.
Третье - предусмотреть, что принятое по настоящей жалобе решение будет основанием для пересмотра судебных постановлений по делу Заявителей, а также по аналогичным делам иных лиц.
Четвёртое - указать на необходимость применения компенсаторных механизмов, которые предусмотрены статьёй 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», а также статьёй 53 Конституции Российской Федерации, гарантирующей каждому право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.
Наконец, пятое - обязать федерального законодателя внести изменения в действующее правовое регулирование.
На странице 7 решения Конституционный Суд говорит, что положения Закона об иностранном влиянии не применялись судами, а значит не могут быть предметом нормоконтроля по смыслу статей 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».
Однако эта позиция противоречит как непосредственно закону, так и позициям самого Конституционного Суда. В разделе допустимость мы указывали, почему мы можем оспорить даже ту норму, которая, пусть и не применялась к настоящему делу, но полностью воспроизводит старое регулирование.
Жалоба является допустимой, поскольку в соответствии со статьёй 97 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее – Закон о Конституционном Суде):
а) оспариваемые положения как по своему содержанию, так и по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, содержат признаки нарушения конституционных прав и свобод заявителя;
б) настоящая жалоба подаётся в срок не позднее одного года после принятия судебного решения, которым исчерпываются внутригосударственные средства судебной защиты;
в) оспариваемые нормы послужили нормативным основанием для разрешения дела судами общей юрисдикции по существу[1], а решения судов вступили в законную силу и исполняются.
Предметом нормоконтроля также выступают положения пунктов 2–5 статьи 4 Закона об иностранном влиянии.
В настоящее время положения пункта 6 статьи 2 Закона о некоммерческих организациях утратили силу, что не препятствует рассмотрению настоящего дела в Конституционном Суде, поскольку:
во-первых, правовая норма продолжает применяться к правоотношениям, которые возникли в период её действия. Это следует из Закона о Конституционном Суде (пункт 4 статьи 43), а также практики самого Конституционного Суда[2];
во-вторых, содержание нормы пункта 6 статьи Закона о некоммерческих организациях воспроизведено в другом федеральном законе: пункты 2–5 статьи 4 Закона об иностранном влиянии буквально (идентично) воспроизводят утратившие силу положения пункта 6 статьи 2 Закона о некоммерческих организациях (см. таблицу ниже): совпадение понятий (дефиниции) политической деятельности в текстах Закона об иностранном влиянии и Закона о некоммерческих организациях составляет 80 %, текстуальное совпадение форм политической деятельности – 79 %. Рассмотрение вопроса о конституционности как нормы, утратившей силу, так и нормы действующего закона, который фактически воспроизводит такое регулирование, также имело место в практике Конституционного Суда. В своих решениях Суд признавал оспаривание таких норм, воспроизводящих утратившее силу регулирование, соответствующими критериям допустимости, даже если «новые нормы» не оспаривались в изначальном исчерпании внутригосударственных средств судебной защиты[3].
[1] В частности, стр. 4-6 Решения Замоскворецкого районного суда, абз. 5 стр. 2, стр. 3-5, 7-8 апелляционного определения Московского городского суда, абз.5 стр 3, абз. 5-6 стр. 4, абз. 4 стр. 5 кассационного определения Второго кассационного суда обшей юрисдикции.
[2] пункт 4 статьи 43 Закона о Конституционном Суде, а также Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 января 2018 года № 3-П (пункт 1.3 мотивировочной части).
[3] Например, в Постановлении от 24 июня 2009 года №11-П рассматривался вопрос о конституционности положений утратившего силу Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», так и Федерального закона «О защите конкуренции», который воспроизводил оспариваемые законоположения. Аналогичный подход использовался Конституционным Судом и в других решениях, в частности, в постановлениях от 19 ноября 2015 года № 29-П (абзац второй пункта 1.2 мотивировочной части), от 8 ноября 2012 года № 25-П (пункт 1 мотивировочной части), а также определениях от 19 декабря 2017 года № 3041-О (пункт 1 мотивировочной части), от 24 ноября 2016 года (пункт 1 мотивировочной части).
Однако эта позиция противоречит как непосредственно закону, так и позициям самого Конституционного Суда. В разделе допустимость мы указывали, почему мы можем оспорить даже ту норму, которая, пусть и не применялась к настоящему делу, но полностью воспроизводит старое регулирование.
Жалоба является допустимой, поскольку в соответствии со статьёй 97 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее – Закон о Конституционном Суде):
а) оспариваемые положения как по своему содержанию, так и по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, содержат признаки нарушения конституционных прав и свобод заявителя;
б) настоящая жалоба подаётся в срок не позднее одного года после принятия судебного решения, которым исчерпываются внутригосударственные средства судебной защиты;
в) оспариваемые нормы послужили нормативным основанием для разрешения дела судами общей юрисдикции по существу[1], а решения судов вступили в законную силу и исполняются.
Предметом нормоконтроля также выступают положения пунктов 2–5 статьи 4 Закона об иностранном влиянии.
В настоящее время положения пункта 6 статьи 2 Закона о некоммерческих организациях утратили силу, что не препятствует рассмотрению настоящего дела в Конституционном Суде, поскольку:
во-первых, правовая норма продолжает применяться к правоотношениям, которые возникли в период её действия. Это следует из Закона о Конституционном Суде (пункт 4 статьи 43), а также практики самого Конституционного Суда[2];
во-вторых, содержание нормы пункта 6 статьи Закона о некоммерческих организациях воспроизведено в другом федеральном законе: пункты 2–5 статьи 4 Закона об иностранном влиянии буквально (идентично) воспроизводят утратившие силу положения пункта 6 статьи 2 Закона о некоммерческих организациях (см. таблицу ниже): совпадение понятий (дефиниции) политической деятельности в текстах Закона об иностранном влиянии и Закона о некоммерческих организациях составляет 80 %, текстуальное совпадение форм политической деятельности – 79 %. Рассмотрение вопроса о конституционности как нормы, утратившей силу, так и нормы действующего закона, который фактически воспроизводит такое регулирование, также имело место в практике Конституционного Суда. В своих решениях Суд признавал оспаривание таких норм, воспроизводящих утратившее силу регулирование, соответствующими критериям допустимости, даже если «новые нормы» не оспаривались в изначальном исчерпании внутригосударственных средств судебной защиты[3].
[1] В частности, стр. 4-6 Решения Замоскворецкого районного суда, абз. 5 стр. 2, стр. 3-5, 7-8 апелляционного определения Московского городского суда, абз.5 стр 3, абз. 5-6 стр. 4, абз. 4 стр. 5 кассационного определения Второго кассационного суда обшей юрисдикции.
[2] пункт 4 статьи 43 Закона о Конституционном Суде, а также Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 января 2018 года № 3-П (пункт 1.3 мотивировочной части).
[3] Например, в Постановлении от 24 июня 2009 года №11-П рассматривался вопрос о конституционности положений утратившего силу Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», так и Федерального закона «О защите конкуренции», который воспроизводил оспариваемые законоположения. Аналогичный подход использовался Конституционным Судом и в других решениях, в частности, в постановлениях от 19 ноября 2015 года № 29-П (абзац второй пункта 1.2 мотивировочной части), от 8 ноября 2012 года № 25-П (пункт 1 мотивировочной части), а также определениях от 19 декабря 2017 года № 3041-О (пункт 1 мотивировочной части), от 24 ноября 2016 года (пункт 1 мотивировочной части).
Федеральный закон «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием»
Федеральный закон «О некоммерческих организациях»
Определение политической деятельности
Статья 4, пункт 2 <…> Под политической деятельностью понимается деятельность в сфере государственного строительства, защиты основ конституционного строя Российской Федерации, федеративного устройства Российской Федерации, защиты суверенитета и обеспечения территориальной целостности Российской Федерации, обеспечения законности, правопорядка, государственной и общественной безопасности, обороны страны, внешней политики, социально-экономического и национального развития Российской Федерации, развития политической системы, деятельности органов публичной власти, законодательного регулирования прав и свобод человека и гражданина в целях оказания влияния на выработку и реализацию государственной политики, формирование органов публичной власти, их решения и действия.
Статья 2, абз. 2 Некоммерческая организация, за исключением политической партии, признается участвующей в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, если независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, она осуществляет деятельность в сфере государственного строительства, защиты основ конституционного строя Российской Федерации, федеративного устройства Российской Федерации, защиты суверенитета и обеспечения территориальной целостности Российской Федерации, обеспечения законности, правопорядка, государственной и общественной безопасности, обороны страны, внешней политики, социально-экономического и национального развития Российской Федерации, развития политической системы, деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, законодательного регулирования прав и свобод человека и гражданина в целях оказания влияния на выработку и реализацию государственной политики, формирование государственных органов, органов местного самоуправления, на их решения и действия.
Формы политической деятельности
Пункт 6 статьи 2
Указанная деятельность осуществляется в следующих формах:
участие в организации и проведении публичных мероприятий в форме собраний, митингов, демонстраций, шествий или пикетирований либо в различных сочетаниях этих форм, организации и проведении публичных дебатов, дискуссий, выступлений;
участие в деятельности, направленной на получение определенного результата на выборах, референдуме, в наблюдении за проведением выборов, референдума, формировании избирательных комиссий, комиссий референдума, в деятельности политических партий;
публичные обращения к государственным органам, органам местного самоуправления, их должностным лицам, а также иные действия, оказывающие влияние на деятельность этих органов, в том числе направленные на принятие, изменение, отмену законов или иных нормативных правовых актов;
распространение, в том числе с использованием современных информационных технологий, мнений о принимаемых государственными органами решениях и проводимой ими политике;
формирование общественно-политических взглядов и убеждений, в том числе путем проведения опросов общественного мнения и обнародования их результатов или проведения иных социологических исследований;
вовлечение граждан, в том числе несовершеннолетних, в указанную деятельность;
финансирование указанной деятельности.
Указанная деятельность осуществляется в следующих формах:
участие в организации и проведении публичных мероприятий в форме собраний, митингов, демонстраций, шествий или пикетирований либо в различных сочетаниях этих форм, организации и проведении публичных дебатов, дискуссий, выступлений;
участие в деятельности, направленной на получение определенного результата на выборах, референдуме, в наблюдении за проведением выборов, референдума, формировании избирательных комиссий, комиссий референдума, в деятельности политических партий;
публичные обращения к государственным органам, органам местного самоуправления, их должностным лицам, а также иные действия, оказывающие влияние на деятельность этих органов, в том числе направленные на принятие, изменение, отмену законов или иных нормативных правовых актов;
распространение, в том числе с использованием современных информационных технологий, мнений о принимаемых государственными органами решениях и проводимой ими политике;
формирование общественно-политических взглядов и убеждений, в том числе путем проведения опросов общественного мнения и обнародования их результатов или проведения иных социологических исследований;
вовлечение граждан, в том числе несовершеннолетних, в указанную деятельность;
финансирование указанной деятельности.
Пункт 5 статьи 4 Политическая деятельность осуществляется в следующих формах:
1) участие в организации и проведении публичных мероприятий в форме собраний, митингов, демонстраций, шествий или пикетирований либо в различных сочетаниях этих форм, организации и проведении публичных дебатов, дискуссий, выступлений;
2) участие в деятельности, направленной на получение определенного результата на выборах, референдуме, в наблюдении за проведением выборов, референдума, формировании избирательных комиссий, комиссий референдума, в деятельности политических партий;
3) публичные обращения к органам публичной власти, их должностным лицам, а также иные действия, оказывающие влияние на деятельность этих органов и лиц, в том числе направленные на принятие, изменение, отмену законов или иных нормативных правовых актов;
4) распространение, в том числе с использованием современных информационных технологий, мнений о принимаемых органами публичной власти решениях и проводимой ими политике;
5) формирование общественно-политических взглядов и убеждений, в том числе путем проведения опросов общественного мнения и обнародования их результатов или проведения иных социологических исследований;
6) вовлечение граждан, в том числе несовершеннолетних, в деятельность, указанную в пунктах 1 - 5 настоящей части;
7) финансирование деятельности, указанной в пунктах 1 - 6 настоящей части.
1) участие в организации и проведении публичных мероприятий в форме собраний, митингов, демонстраций, шествий или пикетирований либо в различных сочетаниях этих форм, организации и проведении публичных дебатов, дискуссий, выступлений;
2) участие в деятельности, направленной на получение определенного результата на выборах, референдуме, в наблюдении за проведением выборов, референдума, формировании избирательных комиссий, комиссий референдума, в деятельности политических партий;
3) публичные обращения к органам публичной власти, их должностным лицам, а также иные действия, оказывающие влияние на деятельность этих органов и лиц, в том числе направленные на принятие, изменение, отмену законов или иных нормативных правовых актов;
4) распространение, в том числе с использованием современных информационных технологий, мнений о принимаемых органами публичной власти решениях и проводимой ими политике;
5) формирование общественно-политических взглядов и убеждений, в том числе путем проведения опросов общественного мнения и обнародования их результатов или проведения иных социологических исследований;
6) вовлечение граждан, в том числе несовершеннолетних, в деятельность, указанную в пунктах 1 - 5 настоящей части;
7) финансирование деятельности, указанной в пунктах 1 - 6 настоящей части.
Следовательно, все требования допустимости соблюдаются.
