Внесению Института в реестр предшествовала проверка

24 мая 2021 года Главное управление Министерства юстиции Российской Федерации по Москве назначило внеплановую документарную проверку в отношении Института. Её основаниями послужили обращения гражданина, направленные путём заполнения электронной формы на сайте Минюста России.

9 июля 2021 года ГУ Минюста по Москве составило акт проверки, в котором указало, что Институт осуществляет политическую деятельность. По мнению ведомства, к политической деятельности относятся:

– Проведение публичных обсуждений конституционно-правовых вопросов;
– Публикация правовых исследований на сайтах. Среди них – доклад о состоянии адвокатуры, о переходном правосудии и об исследовании нарративов в общественном сознании Германии, Украины и России;
– Подача заключений «друга суда» в Конституционный Суд РФ;
– Публикация эксперта Института;
– Подписание петиции о правовой экспертизе поправок в Конституцию РФ директором Института;
– Направление официального обращения Уполномоченному РФ при ЕСПЧ М.Л. Гальперину с экспертной оценкой необходимости исполнения постановления ЕСПЧ;
– Подготовка модельного текста законопроекта во исполнение постановления Конституционного Суда РФ по делу, которое вёл Институт.

13 июля 2021 года Институт получил акт проверки и проинформировал ГУ Минюста по Москве о том, что на него будут поданы возражения в пределах установленного законом 15-дневного срока.

Однако уже через 2 дня, не дожидаясь возражений, Минюст России принял решение о включении Института в реестр НКО-иноагентов. Об этом решении Институт узнал через СМИ.

Возражения на акт проверки были поданы 23 июля 2021 года. Они выражали позицию Института, объясняющую научный, а неполитический характер деятельности организации по всем указанным Минюстом видам деятельности. Вследствие этого Минюсту надлежало исключить Институт из реестра иностранных агентов, даже при условии получения финансирования из нероссийских источников.

24 августа 2021 года законный представитель Института был приглашён на составление протокола об административном правонарушении (часть 1 статьи 19.34 КоАП России). Суть «правонарушения» заключается в том, что Институт осуществлял деятельность НКО-иноагента без внесения в реестр до 15 июля 2021 года (то есть до даты внесения в реестр НКО-иноагентов).

19 августа 2021 года Институт подал административный иск об оспаривании решения о внесении его в реестр НКО-иноагентов в Замоскворецкий суд г. Москвы:

Наши ключевые аргументы заключаются в следующем:

Во-первых, Институт не осуществляет политическую деятельность. Согласно пункту 6 статьи 2 Закона № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», к политической деятельности не относятся деятельность в области науки, социальной поддержки и защиты граждан.

Подача заключений «друга суда» (иначе – инициативных научных заключений) в Конституционный Суд России, подача экспертного заключения Уполномоченному России в ЕСПЧ, публикация научных исследований, публичное обсуждение правовых вопросов являются деятельностью в области науки и не могут признаваться политической деятельностью. Все перечисленные действия, например, являются составляющими обязательной деятельности преподавателей и научных сотрудников государственных и частных университетов, и сопоставимы с требованиями, предъявляемыми к кандидатским и докторским диссертациям. Подобная деятельность в области науки также защищается статьёй 44 Конституции.

Подготовка модельного законопроекта по делу реабилитированных жертв политических репрессий, которое вела судебная практика Института, является деятельностью в области социальной поддержки и защиты граждан. Соответственно, данная деятельность также не может рассматриваться как политическая.

Подписание петиции о правовой экспертизе поправок в Конституцию РФ, публикация эксперта Института являются выражением позиции конкретных людей, высказанной ими в личном качестве. Каждое основание, по которому органы юстиции признали Институт иностранным агентом является признаком научной, а не политической деятельности, находит подтверждение в практике других организаций, чья деятельность не признана политической. Более того, законодательство и локальные нормативные акты научно-исследовательских, образовательных организаций закрепляют в качестве критериев научного характера работы соблюдение требований по критике законодательства, по разработке, публикации и внесению предложений по совершенствованию правовой системы. Соблюдение данных требований необходимо также для принятия решений о присуждении учёной степени, принятия результатов исследований к публикации, высокой оценки научного вклада.

Во-вторых, личность гражданина, направившего обращения, которые потом послужили основанием провести проверку, не была установлена. Без идентификации личности невозможно привлечь к ответственности за клевету в случае, если будет установлена ложность и порочащий сообщённой информации. Инициирование внеплановой проверки на основании обращений гражданина, поданных посредством заполнения электронных форм подачи обращения без дальнейшей проверки сведений о личности гражданина с помощью ЕСИА – прямое нарушение требований части 3 статьи 10 Закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

В-третьих, оспариваемое решение было принято без учёта позиции Института, выраженной им в возражениях на акт проверки. Законодатель, предусматривая право проверяемого юридического лица на подачу возражений в отношении акта проверки, имел в виду необходимость принятия таких возражений во внимание тем органом, который согласно действующему законодательству является адресатом таких возражений. В случае Института Минюст России продемонстрировал, что на стадии внесения в реестр НКО-иноагентов доводы проверяемой организации не принимаются во внимание.

Решением от 4 октября 2021 года Замоскворецкий районный суд г. Москвы отказал Институту в удовлетворении требований, руководствуясь следующими мотивами:

– «При проведении проверки обоснованно было установлено осуществление Институтом политической деятельности, а не научной». Однако на вопрос представителя Института о том, как оценивалась и оценивалась ли «научность» деятельности Института, представители минюста не смогли ответить;

– Закон о некоммерческих организациях не содержит специальных требований к идентификации гражданина. При этом суд проигнорировал положение части 3 статьи 10 Закона № 294-ФЗ, применимое к проведению любых внеплановых проверок любых юридических лиц;

– «решение о включении Института в Реестр процессуально не связано с правом на защиту в досудебном порядке», то есть с правом на представление возражений.

21 декабря 2021 года Мосгорсуд оставил решение суда первой инстанции без изменений, апелляционные доводы Института были отклонены. Частная жалоба также оставлена без удовлетворения.

15 июня 2022 года Второй кассационный суд общей юрисдикции не принял во внимание ни один из доводов представителей Института о неправильном применении норм материального права и процессуальных нарушениях. Кассационная жалоба оставлена без удовлетворения.

Суды посчитали, что закон не возлагает на Министерство юстиции обязанность представлять объективные доказательства политического характера деятельности организации, включённой в реестр иностранных агентов. По мнению судов, Министерство юстиции уполномочено признать деятельность политической на основе убеждений отдельных должностных лиц, не подкреплённых доказательствами. И в ходе судопроизводства суды отказываются проверять, основаны ли выводы о политическом характере деятельности организации на объективных доказательствах. Это порождает произвол в вопросе признания организаций иностранными агентами. В результате суды квалифицировали деятельность Института в качестве политической при отсутствии доказательств политического характера деятельности.

Вместе с тем, Институт никогда не позиционировал себя в качестве субъекта политической деятельности, не осуществлял ни одну из форм политической деятельности, которые упомянуты в Законе о некоммерческих организациях. Институт не вёл и не ведёт политическую борьбу, не участвует в политических мероприятиях, не организует их, не отдаёт предпочтение никаким из политических сил, идеологий.

По вопросу анонимности заявителя суды указали, что сообщение некоторых сведений о себе, без подтверждения личности, является приемлемым в сфере контроля за НКО независимо от общего правила о недопустимости анонимных обращений.

Также суды считают, что возражения организации относительно обоснованности выводов проверки и её процедуры могут не приниматься во внимание, потому что Минюст самодостаточен, правом на представление возражений можно пренебречь.

Кроме того, Суды немотивированно пришли к выводу о том, что признание Института иностранным агентом не нарушает и даже не ограничивает его права и свободы.

Определением судьи Верховного суда от 8 ноября 2022 года отказано в пересмотре актов нижестоящих инстанций.

Карточка дела ⟶

7 ноября 2023 года Институт подал жалобу в Конституционный Суд на 45 страницах с приложениями на 113 страницах.

7 марта 2023 года мы обратились в Европейский суд с жалобой на нарушение свободы объединения и свободы выражения мнений в рамках научной деятельности. Жалоба коммуницирована властям Российской Федерации

7 ноября 2023 года Институт подал жалобу в Конституционный Суд на 45 страницах с приложениями на 113 страницах. 10 ноября жалоба была зарегистрирована Судом и передана на изучение Секретариата.

В нашей жалобе в Конституционный Суд мы оспариваем законодательство об иностранных агентах, которое существенно препятствует проведению научных исследований в области конституционного права.

Основная проблема, на которую жалоба обращает внимание Конституционного Суда –закон не позволяет разграничить научную и политическую деятельность. Дефиниция политической деятельности и её формы практически совпадают с научной деятельностью и её формами. Хотя закон и предусматривает оговорку, что наука не может быть политической, разграничить "политику" и "науку" на практике невозможно.

Например, закон определяет политическую деятельность как деятельность в таких сферах как государственное строительство, федерализм, защита основ конституционного строя, развитие политической деятельности, деятельности органов публичной власти и т.д. Формами выступают - публичные дебаты, дискуссии, выступления, обращения к органам власти, распространение мнений о решениях, принимаемых органами власти, а также формирование общественно-политических взглядов и убеждений.

Дефиниция политической деятельность и её формы полностью совпадают с предметом науки конституционного права, а также формами такой деятельности: учёные и эксперты проводят публичные обсуждения, дебаты, дискуссии, круглые столы и тем самым влияют на формирование взглядов и убеждений.

Это противоречит постановлению КС от 8 апреля 2014 года № 10-П: тогда КС говорил, что научная деятельность даже при наличии иностранного финансирования не может признаваться политической.

Институт был включён в реестр НКО-иноагентов за:
– научно-экспертные заключения amicus curiae в КС;
– публикацию аналитических и экспертных докладов, мнений и точек зрения;
– проведение дискуссий, семинаров и круглых столов;
– подписание петиции о правовой экспертизе Венецианской комиссии о поправках к Конституции;
– обращение в государственные органы;
– а также за разработку законопроекта по мотивам постановления КС – изменений в Федеральный закон «О реабилитации жертв политических репрессий».

Минюст отнёс это к политической деятельности, которая финансируется иностранными источниками.

Закон об иноагентах в той или иной форме существует в российском законодательстве с 2012 года и до лета 2021 года Минюст всю перечисленную деятельность признавал научной, а не политической.

Мы также оспариваем нормы нового закона об иностранном влиянии. Институт был включён в реестр иноагентов летом 2021 года. Тогда деятельность НКО-иноагентов регулировалась только законом об НКО. С декабря 2022 года действует новый закон – об иностранном влиянии. В жалобе мы оспариваем конституционность двух законов: как старую редакцию закона об НКО^[1], так и закон об иностранном влиянии, который в точности повторяет дефиницию и формы политической деятельности закона об НКО^[2]. Иными словами, законодатель просто перенёс эти положение в новый закон. Устойчивая практика КС, а также положения Закона о КС позволяют оспаривать нормы закона, утратившие силу, а также те нормы, которые просто воспроизводят (повторяют) это регулирование.

Главная особенность и отличие этой жалобы от всех остальных - её правовая аргументация. Мы говорим не только о правовой неопределённости самой дефиниции, но и том, что статус иноагента умаляет (часть 2 статьи 55 Конституции) права научных организаций, а также свободу научного творчества. Как правило, КС и заявители рассматривают статус иноагента как ограничение права (часть 3 статьи 55 Конституции), то есть само право никуда не исчезает, а лишь продолжает существовать, но с рядом ограничений. В случае со статусом иноагента для научных организаций, мы говорим именно об умалении этого права – институциональные возможности организации сокращаются настолько, что заниматься научной деятельностью становится невозможно и слишком обременительно для организации.

В жалобе также поднимаются и другие проблемы:

во-первых, дискриминация: получать иностранное финансирование могут и государственные научные организации, но их нельзя включать в реестр иноагентов;

во-вторых, нарушение права на судебную защиту: государство требует от организации доказывать, что она не является иноагентом, а судебная проверка сводится лишь к формальному подтверждению полномочий Минюста;

в-третьих, произвол Минюста: закон наделяет Минюст правом включать в реестр иноагентов, но при этом не устанавливает чётких требований к процедуре. Решение о включении в реестр носит непредсказуемый характер для научной организации, а процедура не отвечает базовым требованиям о правовой определённости и прозрачности.

Суд вынес отказное определение, в котором нет ответа ни на один наш аргумент. Подробный разбор текста – на сайте Академии.


^[1] Пункт 6 статьи 2 (абзацы 1 – 11) Закона об НКО, поскольку не позволяют разграничить научную деятельность в сфере конституционного права от политической деятельности, а перечисленные формы политической деятельности могут распространяться и на научную деятельность; пункт 10 статьи 13.1 этого же закона – в той мере, в какой они наделяют Минюст ничем неограниченным административным усмотрением по произвольному включению некоммерческих организации в реестр иноагентов; а также пункт 10 статьи 32: эта норма возлагает бремя ответственности за выявление в своей деятельности признаков политический деятельности на некоммерческую организацию при отсутствии для этого объективных оснований.


^[2] Институт дополнительно оспаривает пункты 2, 3, 4, 5 статьи 4 Федерального закона «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием» (далее – закон об иностранном влиянии), поскольку оспариваемые положения Закона о некоммерческих организациях без каких-либо изменений были перенесены в новый закон, сохраняя свою силу в настоящее время.

В 2021 году после внеплановой проверки Министерства юстиции Институт права и публичной политики, с 1993 года занимающийся научными исследованиями в сфере конституционного права, был привлечён к административной ответственности по части 1 статьи 19.34 КоАП РФ за то, что сам себя не внёс в реестр иностранных агентов.

При этом, по результатам предыдущих проверок Минюст устанавливал и сообщал Институту, что нарушений Закона об НКО нет, основания для внесения в реестр иностранных агентов отсутствуют. Деятельность Института за период, прошедший с момента проведения последней проверки в 2016 до привлечения к административной ответственности, не изменилась.По предыдущим проверкам Минюст подтверждал также, что Институт действует в соответствии со своим уставом (а в уставе указано, что деятельность Института является научной).

Подводим итог – по оценке самого Минюста организация осуществляла уставную (научную) деятельность, которая по прямому указанию закона не относится к политической. Невзирая на это после проверки 2021 года Минюст объявил Институт иностранным агентом, назвал его деятельность политической и составил протокол за деятельность, которая велась до включения в реестр иностранных агентов.

Суды общей юрисдикции посчитали, что КоАП РФ допускает возможность возложить административную ответственность за неподачу заявления о включении в реестр иностранных агентов на саму организацию, в том числе в условиях отсутствия у этой организации каких-либо причин предполагать, что у неё есть основания для «самовключения» в реестр. Вопрос о том, как Институт мог предугадать произвольное изменение правоприменительной практики Минюста, суды оставили как не имеющих значения для правильного применения закона.

Суды всех инстанций толковали КоАП РФ так, будто Минюст не обязан доказывать материалами дела об административном правонарушении то, что у лица, включённого в реестр иностранных агентов, была реальная возможность знать, что толкование Минюста изменится и его деятельность окажется деятельностью иностранного агента.

По мнению судов, презумпция невиновности не распространяется на случаи привлечения к ответственности за то, что сам себя не включил в реестр иностранных агентов.

Предметом обжалования в Конституционном Суде выступили положения части первой статьи 19.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях

Формулировка законодателя, изложенная в части 1 статьи 19.34 КоАП РФ, исходит из того, будто привлекаемое лицо обладает возможностью однозначно предвидеть, что оно будет признано осуществляющим деятельность в качестве иностранного агента до издания распорядительного акта Минюста.

В условиях размытости терминов, открытых перечней оснований Закона «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием», при сложившемся широком усмотрении Минюста в вопросе о том, кого и как признавать иностранным агентом, часть 1 статьи 19.34 КоАП РФ не может считаться определённой и обеспечивать принцип недопустимости привлечения к ответственности на основании произвольного усмотрения исполнительной власти.

Рассмотрение жалобы необходимо, чтобы пресечь практику наказания граждан и организаций огромными штрафами за то, что их произвольно зачислили в иностранные агенты, хотя они таковыми не являются.

12 января 2024 года жалоба была подана в Конституционный Суд. 16 января 2024 года жалоба зарегистрирована судом за № 343/15-01/2024. Жалоба находится на изучении суда.