Настоящий материал (информация) произведён, распространён или направлен иностранным агентом Автономная некоммерческая организация «Институт права и публичной политики» либо касается деятельности иностранного агента Автономная некоммерческая организация «Институт права и публичной политики»
В предыдущих частях жалобы мы указывали, что дефиниция и формы «политической деятельности» не соответствуют характеристике правовой определённости. Последняя требует не только предельной ясности и чёткости законодательных норм, но и также определения пределов усмотрения административных органов. Отсутствие таких пределов неизбежно приводит к произволу и нарушению прав. Отступление от стандартов правовой определённости, имплицитно следующих из принципа правового государства (часть 1 статьи 1 Конституции), привело к тому, что Минюст может произвольно включать в реестр иноагентов некоммерческие организации, нарушая как правомерные ожидания организаций, принцип предсказуемости регулирования, а также запрет обратной силы закона (часть 1 статьи 54 Конституции).
Например, в деле Института это выразилось в следующем. Несмотря на то, что статус иноагента существует в России с 2012 года, Минюстом деятельность Института длительное время признавалась научной. Вплоть до включения в реестр иноагентов летом 2021 года, Минюст неоднократно подтверждал, что Институт занимается исключительно деятельностью в области науки. При этом научно-исследовательская и экспертная деятельность организации не менялась. Примечательно, что одним из основанием включения в реестр иноагентов были проекты, завершённые до 2018 года, которые в ходе проверок также признавались научной, а не политической деятельностью.
Разбираемся, что происходит и какие нарушения допускаются, когда административному усмотрению не говорят «стоп».
Например, в деле Института это выразилось в следующем. Несмотря на то, что статус иноагента существует в России с 2012 года, Минюстом деятельность Института длительное время признавалась научной. Вплоть до включения в реестр иноагентов летом 2021 года, Минюст неоднократно подтверждал, что Институт занимается исключительно деятельностью в области науки. При этом научно-исследовательская и экспертная деятельность организации не менялась. Примечательно, что одним из основанием включения в реестр иноагентов были проекты, завершённые до 2018 года, которые в ходе проверок также признавались научной, а не политической деятельностью.
Разбираемся, что происходит и какие нарушения допускаются, когда административному усмотрению не говорят «стоп».
Правовая определённость требует от законодателя при предоставлении полномочий органам государственной власти с достаточной точностью определить пределы административного усмотрения и определённые стандарты реализации соответствующего полномочия (постановление Конституционного Суда РФ от 31 мая 2016 года № 14-П). Неопределённость содержания правовой нормы в части установления полномочий органов публичной власти допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения, а значит, и нарушения принципов равенства и верховенства закона. Неясность и противоречивость правового регулирования препятствуют адекватному уяснению его содержания и предназначения, допускают возможность неограниченного усмотрения публичной власти в процессе правоприменения, создают предпосылки для административного произвола и избирательного правосудия, чем ослабляют гарантии защиты конституционных прав и свобод от произвола.
Как мы указывали в пункте 3.1 жалобы, закон об иностранном влиянии (и ранее – закон о некоммерческих организациях) содержали упоминание ряда полномочий Минюста, к которым относится включение лиц в реестр иноагентов, а также обязанность по ведению такого реестра. Однако чётких пределов усмотрения Минюста законом не устанавливалось: вопросы о включении в реестр, административных процедурах, толковании дефиниции политической деятельности, сроках относятся к полному и неограниченному усмотрению Минюста.
Как мы указывали в пункте 3.1 жалобы, закон об иностранном влиянии (и ранее – закон о некоммерческих организациях) содержали упоминание ряда полномочий Минюста, к которым относится включение лиц в реестр иноагентов, а также обязанность по ведению такого реестра. Однако чётких пределов усмотрения Минюста законом не устанавливалось: вопросы о включении в реестр, административных процедурах, толковании дефиниции политической деятельности, сроках относятся к полному и неограниченному усмотрению Минюста.
Из конституционного положения о России как правовом государстве имплицитно следует обязанность государства обеспечивать принцип правовой определённости, целью которого является обеспечение лиц возможностью точно спрогнозировать результат своих действий, и в том числе дать им понимание, что их права будут защищены, а действия правоприменителя будут прогнозируемы и предсказуемы и не будут меняться от случая к случаю, а также предвидение этими лицами последствий своего поведения, их уверенность в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав и обязанностей.
Конституционный Суд также указывал, что правовое регулирование, в особенности регулирование конституционных прав, не должно иметь эффекта внезапности: нормотворческая политика должна быть предсказуемой с тем, чтобы участники соответствующих отношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретённых прав, действенности их государственной защиты[1].
Включение в реестр осуществляется Минюстом без каких-либо дополнительных предупреждений, позволяющих научной организации предварительно подготовиться или сообразовывать своё поведение с требованиями Минюста, избежав включения в реестр (и, соответственно, умаления её прав). Некоммерческие организации лишены возможности предвидеть, а также соотнести собственную деятельность с политической деятельностью в силу того, что определение политической деятельности является максимально широким, фактически охватывая любую общественную деятельность, в том числе – научную.
В настоящем деле отступление от стандартов предсказуемости регулирования и правовой определённости выражалось в следующем.
Статус «иноагента» существует в российском законодательстве с 2012 года. До вступления в силу закона об иностранном влиянии деятельность организаций-иноагентов регулировалась законом о некоммерческих организациях, в который неоднократно вносились уточняющие изменения, в том числе в 2020 году. Институт права и публичной политики занимается научными исследованиями в области конституционного права с 1993 года и продолжает заниматься после изменения законодательства о некоммерческих организациях. Регулярные проверки контролирующих органов в отношении Института подтверждали, что формы и виды деятельности Института относятся к видам и формам научной деятельности, а не политической. Даже после ужесточения законодательства о некоммерческих организациях в 2020 году, результаты проверки деятельности Института не усматривали нарушений законодательства.
Регулярность таких проверок и отсутствие претензий со стороны государственных органов в течение длительного времени породило у Института законные основания полагать, что осуществляемая им деятельность не является политической, не может быть признана таковой, и, соответственно, может быть продолжена без дополнительных обременений. Принцип правомерных ожиданий, как указывал Конституционный Суд, обязывает государство гарантировать правовую стабильность лицам и организациям путём максимально возможного учёта обоснованных ожиданий граждан, сложившихся на почве ранее действовавшего регулирования[2]. Когда государство вводит ограничительные изменения в правовую систему, а контролирующий орган применяет указанные ограничения, это должно происходить с учётом мнения и интересов всех заинтересованных сторон, а не на основании искажённого представления о деятельности организаций, а также при наличии возможностей для эффективной судебной защиты.
Источником произвольного изменения Минюстом своей практики, непредсказуемого и нестабильного поведения, является закон о некоммерческих организациях (и, следовательно, закон об иностранном влиянии), не устанавливающий пределы административного усмотрения и одновременно бланкетно делегирующий Минюсту существенные полномочия, которые влияют на осуществление прав и свобод[3]. Из принципа правомерных ожиданий также вытекает и запрет такого бланкетного делегирования, требующего от законодателя при предоставлении органам исполнительной власти полномочий, связанных с ограничением прав, с достаточной точностью определить пределы административного усмотрения и стандарты реализации соответствующего полномочия[4].
[1] Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 декабря 1997 года № 20-П, от 19 июня 2002 года № 11-П, от 23 апреля 2004 года № 9-П, определении от 4 декабря 2003 года № 415-О.
[2] Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 27 марта 2018 года № 13-П, от 14 января 2020 года № 2-П.
[3] Как отмечала Венецианская комиссия, не существует административных инструкций или разъяснений, которые бы позволили сделать применение законодательства об «иностранных агентах» более предсказуемым на практике (Opinion on the Compatibility with international human rights standards of a series of Bills introduced to the Russian State Duma between 10 and 23 November 2020, to amend laws affecting «foreign agents», adopted by the Venice Commission at its 127th Plenary session (Venice and online, 2-3 July 2021). URL:
https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2021)027-e
[4] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 мая 2016 года № 14-П.
Конституционный Суд также указывал, что правовое регулирование, в особенности регулирование конституционных прав, не должно иметь эффекта внезапности: нормотворческая политика должна быть предсказуемой с тем, чтобы участники соответствующих отношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретённых прав, действенности их государственной защиты[1].
Включение в реестр осуществляется Минюстом без каких-либо дополнительных предупреждений, позволяющих научной организации предварительно подготовиться или сообразовывать своё поведение с требованиями Минюста, избежав включения в реестр (и, соответственно, умаления её прав). Некоммерческие организации лишены возможности предвидеть, а также соотнести собственную деятельность с политической деятельностью в силу того, что определение политической деятельности является максимально широким, фактически охватывая любую общественную деятельность, в том числе – научную.
В настоящем деле отступление от стандартов предсказуемости регулирования и правовой определённости выражалось в следующем.
Статус «иноагента» существует в российском законодательстве с 2012 года. До вступления в силу закона об иностранном влиянии деятельность организаций-иноагентов регулировалась законом о некоммерческих организациях, в который неоднократно вносились уточняющие изменения, в том числе в 2020 году. Институт права и публичной политики занимается научными исследованиями в области конституционного права с 1993 года и продолжает заниматься после изменения законодательства о некоммерческих организациях. Регулярные проверки контролирующих органов в отношении Института подтверждали, что формы и виды деятельности Института относятся к видам и формам научной деятельности, а не политической. Даже после ужесточения законодательства о некоммерческих организациях в 2020 году, результаты проверки деятельности Института не усматривали нарушений законодательства.
Регулярность таких проверок и отсутствие претензий со стороны государственных органов в течение длительного времени породило у Института законные основания полагать, что осуществляемая им деятельность не является политической, не может быть признана таковой, и, соответственно, может быть продолжена без дополнительных обременений. Принцип правомерных ожиданий, как указывал Конституционный Суд, обязывает государство гарантировать правовую стабильность лицам и организациям путём максимально возможного учёта обоснованных ожиданий граждан, сложившихся на почве ранее действовавшего регулирования[2]. Когда государство вводит ограничительные изменения в правовую систему, а контролирующий орган применяет указанные ограничения, это должно происходить с учётом мнения и интересов всех заинтересованных сторон, а не на основании искажённого представления о деятельности организаций, а также при наличии возможностей для эффективной судебной защиты.
Источником произвольного изменения Минюстом своей практики, непредсказуемого и нестабильного поведения, является закон о некоммерческих организациях (и, следовательно, закон об иностранном влиянии), не устанавливающий пределы административного усмотрения и одновременно бланкетно делегирующий Минюсту существенные полномочия, которые влияют на осуществление прав и свобод[3]. Из принципа правомерных ожиданий также вытекает и запрет такого бланкетного делегирования, требующего от законодателя при предоставлении органам исполнительной власти полномочий, связанных с ограничением прав, с достаточной точностью определить пределы административного усмотрения и стандарты реализации соответствующего полномочия[4].
[1] Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 декабря 1997 года № 20-П, от 19 июня 2002 года № 11-П, от 23 апреля 2004 года № 9-П, определении от 4 декабря 2003 года № 415-О.
[2] Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 27 марта 2018 года № 13-П, от 14 января 2020 года № 2-П.
[3] Как отмечала Венецианская комиссия, не существует административных инструкций или разъяснений, которые бы позволили сделать применение законодательства об «иностранных агентах» более предсказуемым на практике (Opinion on the Compatibility with international human rights standards of a series of Bills introduced to the Russian State Duma between 10 and 23 November 2020, to amend laws affecting «foreign agents», adopted by the Venice Commission at its 127th Plenary session (Venice and online, 2-3 July 2021). URL:
https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2021)027-e
[4] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 мая 2016 года № 14-П.
Из статьи 54 (части 1 и 2) вытекает конституционно значимое требование о недопустимости придания обратной силы закону, который ухудшает, умаляет или отменяет права, приобретённые лицами в соответствии с ранее действовавшим законодательством и реализуемые ими в конкретных правоотношениях. Переходные положения обоих законов не содержат оговорки о том, что деятельность, осуществлявшаяся такими организациями в прошлом, также должна рассматриваться как «иноагентская».
Умолчание законодателя о прямом запрете такой ретроактивности позволяет Минюсту включать в реестр иноагентов за проектную деятельность, завершённую до вступления в силу оспариваемого законодательства об иноагентах.
Положения закона о некоммерческих организациях оспариваются в настоящей жалобе в редакции, введённой в действие в 2020 году с последующими изменениями в 2021 году[1]. Ряд проектов Института права и публичной политики, которые Минюст определил в качестве политической деятельности за счёт иностранных средств, в том числе написание заключений amicus curiae в Конституционный Суд, были начаты Институтом задолго до указанных законодательных изменений и завершены до их вступления в силу (2013, 2015, 2017 и 2018 г.[2]).
Ряд проектов Института, которые Минюст определил в качестве основания для его включения в реестр иноагентов, к моменту проверки Минюста в 2021 году носил завершённый характер. Например, проект «Содействие участию гражданского общества в общественно-значимых конституционных судебных процессах» реализовывался Институтом с 2015 по 2018 г., и Минюст и ранее регулярно проверял деятельность Института, в том числе указанный проект, признав его формой научной деятельности.
Следовательно, положения закона о некоммерческих организациях и связанные с ним штрафные санкции применяются к деятельности, которую (1) Институт осуществлял в прошлом, и которая (2) на момент включения Института в реестр иноагентов носила завершённый характер. Поскольку статус иноагента существенно ухудшает положение научной организации, умаляет её право, вышеуказанное позволяет говорить о нарушении запрета обратной силы закона.
Право на придание норме ретроактивного характера находится в ведении законодателя и может применяться им лишь в исключительных случаях, например, в случае если об этом есть указание в самом нормативном акте, а ретроактивность нормы применяется в интересах индивида и его отношений с государством. Придание такому акту обратной силы должно сопровождаться пояснениями и временным промежутком, необходимым для адаптации к новым условиям. В противном случае применение обратной силы недопустимо. Таким образом, умолчание законодателя о действии закона во времени фактически позволяет применять обратную силу на основании подзаконного акта Минюста, а не федерального закона и без указания на обратную силу в самом законе.
Внезапный отказ от проектных обязательств в связи с принятием новых законодательных изменений повлёк бы существенный ущерб не только репутации Института, но и имущественным правам организации. Конституционный Суд в своей практике указывал, что применению с обратной силой не подлежат федеральные законы, ограничивающие право собственности и иные имущественные права, права владения, пользования и распоряжения имуществом, свободу предпринимательской деятельности и свободу договоров (Постановление от 14 мая 2012 года № 11-П).
[1] в редакциях от 30 декабря 2020 года (Федеральный закон № 481-ФЗ) и от 5 апреля 2021 года (Федеральный закон № 75-ФЗ).
[2] Всемирная инициатива по защите прав и свобод СМИ (с 2019 г.), Российское конституционное правосудие (с 2019 г.), Качественная судебная и правовая журналистика (с 2018 г.), Защита прав адвокатов (с 2017 г.), а также написание заключений amicus curiae в Конституционный Суд, начиная с 2013 года.
Умолчание законодателя о прямом запрете такой ретроактивности позволяет Минюсту включать в реестр иноагентов за проектную деятельность, завершённую до вступления в силу оспариваемого законодательства об иноагентах.
Положения закона о некоммерческих организациях оспариваются в настоящей жалобе в редакции, введённой в действие в 2020 году с последующими изменениями в 2021 году[1]. Ряд проектов Института права и публичной политики, которые Минюст определил в качестве политической деятельности за счёт иностранных средств, в том числе написание заключений amicus curiae в Конституционный Суд, были начаты Институтом задолго до указанных законодательных изменений и завершены до их вступления в силу (2013, 2015, 2017 и 2018 г.[2]).
Ряд проектов Института, которые Минюст определил в качестве основания для его включения в реестр иноагентов, к моменту проверки Минюста в 2021 году носил завершённый характер. Например, проект «Содействие участию гражданского общества в общественно-значимых конституционных судебных процессах» реализовывался Институтом с 2015 по 2018 г., и Минюст и ранее регулярно проверял деятельность Института, в том числе указанный проект, признав его формой научной деятельности.
Следовательно, положения закона о некоммерческих организациях и связанные с ним штрафные санкции применяются к деятельности, которую (1) Институт осуществлял в прошлом, и которая (2) на момент включения Института в реестр иноагентов носила завершённый характер. Поскольку статус иноагента существенно ухудшает положение научной организации, умаляет её право, вышеуказанное позволяет говорить о нарушении запрета обратной силы закона.
Право на придание норме ретроактивного характера находится в ведении законодателя и может применяться им лишь в исключительных случаях, например, в случае если об этом есть указание в самом нормативном акте, а ретроактивность нормы применяется в интересах индивида и его отношений с государством. Придание такому акту обратной силы должно сопровождаться пояснениями и временным промежутком, необходимым для адаптации к новым условиям. В противном случае применение обратной силы недопустимо. Таким образом, умолчание законодателя о действии закона во времени фактически позволяет применять обратную силу на основании подзаконного акта Минюста, а не федерального закона и без указания на обратную силу в самом законе.
Внезапный отказ от проектных обязательств в связи с принятием новых законодательных изменений повлёк бы существенный ущерб не только репутации Института, но и имущественным правам организации. Конституционный Суд в своей практике указывал, что применению с обратной силой не подлежат федеральные законы, ограничивающие право собственности и иные имущественные права, права владения, пользования и распоряжения имуществом, свободу предпринимательской деятельности и свободу договоров (Постановление от 14 мая 2012 года № 11-П).
[1] в редакциях от 30 декабря 2020 года (Федеральный закон № 481-ФЗ) и от 5 апреля 2021 года (Федеральный закон № 75-ФЗ).
[2] Всемирная инициатива по защите прав и свобод СМИ (с 2019 г.), Российское конституционное правосудие (с 2019 г.), Качественная судебная и правовая журналистика (с 2018 г.), Защита прав адвокатов (с 2017 г.), а также написание заключений amicus curiae в Конституционный Суд, начиная с 2013 года.
