1. О соответствии Конституции, требованиям правовой определённости и стандартам правового государства законодательного понятия (дефиниции) и форм политической деятельности, а также устойчивой правоприменительной практики, как не позволяющих, но должных разграничить понятие и формы политической деятельности с понятием и формами научной деятельности, в особенности науки конституционного права и социально-гуманитарных наук в целом.

2. О признании правоприменительной практикой заключений amicus curiae в Конституционный Суд, а также иной научной деятельности формами деятельности политической.

3. О неисполнении и фактически преодолении законодателем и правоприменителем Постановления Конституционного Суда от 8 апреля 2014 года № 10-П, обязывающего законодателя и правоприменителя разграничивать политическую деятельность и деятельность в области науки, исключая возможность включать в реестр иноагентов научные организации при наличии иностранного финансирования.

4. О допустимости применения к научным организациям требований законодательства об иноагентах, влекущих такие обременения их деятельности, которые необоснованно препятствуют в правоприменительной практике реализации прав и свобод научной организации, тем самым в противоречие со смыслом статьи 55 (части 2 и 3) Конституции умаляя свободу научного творчества, а также ряд неразрывных с ней прав и свобод (статьи 24 (часть 4), 33 Конституции),

а также о том,

была ли у законодателя убедительная причина для создания столь обременительных препятствий научным организациям в осуществлении их прав и свобод (в понимании части 2 статьи 55 Конституции) и являются ли эти обременения наименьшими из возможных (в соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции)?

5. Если законодательство об иноагентах исходит из негативного влияния иностранных акторов на российскую политику, то соразмерно ли включать в реестр (следовательно, и умалять их права) организации за любой размер иностранного финансирования (то есть при отсутствии минимального порога иностранного финансирования), особенно с учётом того, что минимальный размер иностранного финансирования не позволяет в принципе осуществлять политическую деятельность?

6. О соответствии Конституции сложившейся устойчивой правоприменительной практики, включая практику по делу Института, по делам о включении в реестр иноагентов научных организаций, поскольку такая практика:

во-первых, сводится к формальному подтверждению полномочий государственных органов и формальному подтверждению применения нормы, суды не осуществляют всестороннее судебное исследование сущности спора и доказательств,

во-вторых, не исследует содержательно понятия (дефиниции) и формы политической деятельности и их соотношение с научной деятельностью организаций и не разграничивает понятия политики и науки,

в-третьих, исходит из презумпции виновности некоммерческой организации и презумпции политического характера её деятельности, в результате чего организация вынуждена доказывать собственную невиновность и наличие отрицательного факта – то есть неполитического характера своей (научной) деятельности,

в-четвёртых, не учитывает, как указывал Конституционный Суд, характер допущенных отступлений от правил осуществления некоммерческой организацией-иноагентом политической деятельности, масштаб и последствия организованных и (или) проведённых такой организацией политических акций, а также иные обстоятельства, которые характеризуют степень общественной опасности,

в-пятых, не позволяет реализовать конституционный принцип состязательности и равноправия сторон в судопроизводстве.

7. О соответствии Конституции факта дискриминации научных организаций на основании одного лишь факта иностранного финансирования.

8. О том, соответствует ли Конституции отсутствие в законах понятных и определённых пределов административного усмотрения Минюста России по регулированию процедуры включения в реестр иноагентов и сложившаяся практика данного органа, поскольку административная процедура, как и практика:

во-первых, позволяют государственным органам произвольно определять политический характер деятельности, руководствуясь субъективным убеждением без привлечения экспертизы и свидетелей,

во-вторых, не учитывают позиции (возражения) самой организации при включении в реестр, что означает невозможность организации оспорить решение в рамках управленческой вертикали или каким-либо образом предотвратить включение в реестр,

в-третьих, могут произвольно меняться государственным органом в любое время, тем самым порождая для участников данной сферы правоотношений нестабильность и непредсказуемость.

9. О допустимости применения обратной силы закона, то есть о возможности включения в реестр иноагентов за деятельность, которая осуществлялась организацией и была завершена до вступления в силу изменённого закона о некоммерческих организациях.

Первое – признать положения Закона о некоммерческих организациях и Закона об иностранном влиянии не соответствующими российской Конституции:

а) пункты 6 статьи 2 (абзацы 1 – 11), пункта 10 статьи 13.1, пункта 7 (абз. 2 статьи 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях» (в редакции, которая действовала на момент споров в ординарных судах);

б) пунктов 2, 3, 4, 5 статьи 4 Федерального закона «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием»

По нашему мнению, положения этих законов по своему смыслу, и по смыслу, который им придаётся правоприменительной практикой, не соответствующими Конституции Российской Федерации, её статьям 1 (часть 1), 10, 13 (часть 1), 15 (часть 4), 17 (часть 1), 19 (части 1 и 2), 29 (части 1 и 3), 30 (часть 1), 33, 37 (часть 1), 54 (часть 1 и 2), 45 (часть 1), 46 (часть 1) 54 (части 1 и 2), 55 (части 2 и 3), 120 (часть 1).

Второе – обратиться в Верховный Суд РФ для разъяснениями по вопросам судебной практики о включении научных организаций в реестр иностранных агентов и разграничения научной и политической деятельности таких организаций.

Третье – предусмотреть, что принятое по настоящей жалобе решение будет основанием для пересмотра судебных постановлений по делу Заявителей, а также по аналогичным делам иных лиц.

Четвёртое – указать на необходимость применения компенсаторных механизмов, которые предусмотрены статьёй 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», а также статьёй 53 Конституции Российской Федерации, гарантирующей каждому право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

Наконец, пятое – обязать федерального законодателя внести изменения в действующее правовое регулирование.

На странице 7 решения Конституционный Суд говорит, что положения Закона об иностранном влиянии не применялись судами, а значит не могут быть предметом нормоконтроля по смыслу статей 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Однако эта позиция противоречит как непосредственно закону, так и позициям самого Конституционного Суда. В разделе допустимость мы указывали, почему мы можем оспорить даже ту норму, которая, пусть и не применялась к настоящему делу, но полностью воспроизводит старое регулирование.

Жалоба является допустимой, поскольку в соответствии со статьёй 97 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее – Закон о Конституционном Суде):

а) оспариваемые положения как по своему содержанию, так и по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, содержат признаки нарушения конституционных прав и свобод заявителя;

б) настоящая жалоба подаётся в срок не позднее одного года после принятия судебного решения, которым исчерпываются внутригосударственные средства судебной защиты;

в) оспариваемые нормы послужили нормативным основанием для разрешения дела судами общей юрисдикции по существу [1], а решения судов вступили в законную силу и исполняются.

Предметом нормоконтроля также выступают положения пунктов 2–5 статьи 4 Закона об иностранном влиянии.

В настоящее время положения пункта 6 статьи 2 Закона о некоммерческих организациях утратили силу, что не препятствует рассмотрению настоящего дела в Конституционном Суде, поскольку:

во-первых, правовая норма продолжает применяться к правоотношениям, которые возникли в период её действия. Это следует из Закона о Конституционном Суде (пункт 4 статьи 43), а также практики самого Конституционного Суда [2];

во-вторых, содержание нормы пункта 6 статьи Закона о некоммерческих организациях воспроизведено в другом федеральном законе: пункты 2–5 статьи 4 Закона об иностранном влиянии буквально (идентично) воспроизводят утратившие силу положения пункта 6 статьи 2 Закона о некоммерческих организациях (см. таблицу ниже): совпадение понятий (дефиниции) политической деятельности в текстах Закона об иностранном влиянии и Закона о некоммерческих организациях составляет 80 %, текстуальное совпадение форм политической деятельности – 79 %. Рассмотрение вопроса о конституционности как нормы, утратившей силу, так и нормы действующего закона, который фактически воспроизводит такое регулирование, также имело место в практике Конституционного Суда. В своих решениях Суд признавал оспаривание таких норм, воспроизводящих утратившее силу регулирование, соответствующими критериям допустимости, даже если «новые нормы» не оспаривались в изначальном исчерпании внутригосударственных средств судебной защиты [3].

[1] В частности, стр. 4-6 Решения Замоскворецкого районного суда, абз. 5 стр. 2, стр. 3-5, 7-8 апелляционного определения Московского городского суда, абз.5 стр 3, абз. 5-6 стр. 4, абз. 4 стр. 5 кассационного определения Второго кассационного суда обшей юрисдикции.

[2] пункт 4 статьи 43 Закона о Конституционном Суде, а также Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 января 2018 года № 3-П (пункт 1.3 мотивировочной части).

[3] Например, в Постановлении от 24 июня 2009 года №11-П рассматривался вопрос о конституционности положений утратившего силу Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», так и Федерального закона «О защите конкуренции», который воспроизводил оспариваемые законоположения. Аналогичный подход использовался Конституционным Судом и в других решениях, в частности, в постановлениях от 19 ноября 2015 года № 29-П (абзац второй пункта 1.2 мотивировочной части), от 8 ноября 2012 года № 25-П (пункт 1 мотивировочной части), а также определениях от 19 декабря 2017 года № 3041-О (пункт 1 мотивировочной части), от 24 ноября 2016 года (пункт 1 мотивировочной части).

Закон о некоммерческих организациях (пункт 6 статьи 2) позволял признать некоммерческую организацию иноагентом при следующих условиях: первое – получение иностранной помощи (денежных средств, имущества), второе – участие в политической деятельности на территории России в интересах иностранных источников. Абзац 2 пункта 6 статьи 2 данного закона содержал перечень сфер, которые составляют определение политической деятельности. Идентичная дефиниция была впоследствии перенесена в статью 4 (пункта 2) закона об иностранном влиянии.

Определение «политической деятельности» в законе даётся лишь через перечень сфер, которые законодатель относит к политическим, не показывая ни их цели, ни содержание, ни возможные формы. Сами по себе такие сферы как государственное строительство, защита основ конституционного строя или федеративное устройство могут быть сферой или областью деятельности, разной по содержанию, не только политической. Обозначенные в законе как самостоятельные сферы деятельности также требуют раскрытия на понятийном уровне: складывается ситуация, при которой определить «политическую деятельность» можно только через другие сущности, характеристики которых также не фиксируются законодательно и могут, в зависимости от разных научных и практических целей, получать не одинаковую и противоречивую интерпретацию.

Следовательно, в отсутствие чёткого определения каждый участник правоотношений вкладывает собственный смысл в закреплённые законом в качестве сфер политической деятельности такие предметные комплексы, как «госстроительство», «защита основ конституционного строя» «федеративное устройство», «законодательное регулирование прав и свобод», которые могут анализироваться с разных позиций, в том числе исходя из узкого или широкого подхода. От целей и выбранного подхода зависит (и будет зависеть) содержательная их интерпретация, а также возможная оценка деятельности как политической. Закон же не устанавливает, как отличить «политическую деятельность» в области «государственного строительства» от неполитической. Если такое разграничение невозможно, следовательно, любая деятельность в сфере госстроительства может быть признана политической, в том числе это может распространяться и на деятельность госслужащих или лиц, замещающих государственные должности, адвокатских объединений, студенческих сообществ, научных организаций, общественных объединений граждан

Понятие «политической деятельности» с объективно присущей ему многозначностью в целях нормативного использования является дефектным и двусмысленным. Двусмысленность содержания правовой нормы допускает возможность неограниченного правоприменительного усмотрения, с неизбежностью ведет к произволу и нарушению принципа верховенства права, злоупотреблению исполнительной властью, а, значит, к нарушению конституционных прав^[1]. Двусмысленность понятия позволяет должностным лицам государственных органов исполнительной и судебной власти произвольно определять «политическую деятельность», по своему усмотрению выбирать подходы к её определению, руководствуясь собственными субъективными оценками, социальным опытом и даже личным отношением.

В совокупности это расширяет характеристики непредсказуемости условий и последствий применения данной нормы. Двусмысленность и противоречивость применения данного понятия подтверждается сложившейся правоприменительной практикой, которая отступает от презумпции in dubio pro libertate – сомнения толкуются в пользу свобод: любые сомнения в политическом характере деятельности в правоприменении не должны толковаться в ущерб научным организациям.

Несмотря на то, что в соответствии с законом деятельность в области науки исключается из политической деятельности, разграничить политическую и научную деятельность в области права на основании законодательной дефиниции невозможно: названные в качестве сфер «политической деятельности» «госстроительство», «основы конституционного строя», «федерализм», «развитие политической системы», «деятельность госорганов и муниципальных органов», «регулирование прав и свобод» одновременно входят и в предмет конституционного права, а также ряда других наук.

Например, госстроительство, конституционный строй, политическая система, федерализм, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, местное самоуправление изучаются политологией, социологией и философией, а также могут быть объектом истории, культурологии или географии. Как и в области права, исследования социально-гуманитарных наук проводятся для достижения какого-либо научного результата, в том числе научно-практического, например, обосновать рекомендации по улучшению государственного и муниципального управления. Иными словами, любая деятельность в рамках этих наук может определяться как политическая.

Предмет конституционного права a priori связан с политикой и затрагивает политические отношения. Во-первых, номенклатура научных специальностей относит указанные вопросы (сферы) к публично-правовым наукам и, в частности, конституционному праву^[2].

Во-вторых, это следует из сложившегося доктринального подхода к предмету конституционного права. Например, С.А. Авакьян к предмету конституционного права относит наиболее фундаментальные общественные отношения: «основы конституционного (общественного) строя Российского государства, сущность и формы власти народа; основы правового положения личности; государственное устройство России; система, порядок формирования, принципы организации и механизм деятельности органов государственной власти и местного самоуправления», одновременно указывая, что «общественные отношения, составляющие предмет конституционного права, можно назвать политическими отношениями», а «общественные отношения, возникающие в связи с управлением государственными и общественными делами, и есть политические отношения»^[3]. По его мнению, роль конституционного права – создать основы для всех политических отношений в обществе^[4]. Идентичную точку зрения высказывает О.Н. Кутафин: «конституционное право регулирует политические отношения, связанные с государственным устройством России»^[5]. М.В. Баглай писал, что «конституционное право теснее всех других отраслей связано с политикой и политической системой»^[6], а А.Н. Кокотов также указывает, что «предметом конституционного права <...> выступает не государство, а политическая система, включающая в качестве своего ядра государство в той части, в какой оно воплощает высшую власть»^[7].

Право не просто влияет на политику, а является одним из составляющих любой политики, право изучает политику. Законодательная дефиниция не позволяет провести разграничение между политикой и наукой, соответственно, между политикой и правом. Разграничение не может осуществить и правоприменительная практика. В силу природы используемых понятий и невозможности для правоприменителя разграничить политическую деятельность от научной, риски приобретения статуса иноагентов оказываются реальными для любых научных организаций, занимающихся исследованиями в области права, в особенности конституционного, а также ряда других социально-гуманитарных наук.

Аналогичными по целям и методам научными исследованиями в области права занимаются и другие научные организации, деятельность которых не признаётся политической и которые не включаются Минюстом в реестр иноагентов.

Например, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (далее – ИЗиСП) осуществляет научную деятельность, направленную на выработку предложений по совершенствованию законодательства^[8]. Выпускаемый ИЗиСП Журнал российского права «открыт для опубликования статей, содержащих: <…> критические обзоры и синтез предложений относительно развития правового регулирования; <…> актуальные предложения по совершенствованию законодательства»^[9]. Аналогичная информация опубликована в отношении Журнала зарубежного законодательства и сравнительного правоведения: «Предпочтение отдаётся статьям, объединяющим теорию и практику, содержащим аналитические материалы, конструктивные предложения относительно наиболее эффективных способов и методов правового регулирования»^[10]. Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» (далее – НИУ «ВШЭ») специализируется на проведении научных исследований, разработке и внедрении прикладных решений в области государственного и муниципального управления в Российской Федерации^[11]. При этом занимающиеся такими исследованиями научные коллективы функционируют как структурное подразделение некоммерческой организации, созданной для осуществления образовательных, научных, социальных и культурных функций^[12]. Аналогичная деятельность по выработке практических рекомендаций и предложений свойственна Институту государства и права Российской академии наук (далее – ИГП РАН)^[13]. Очевидно, что выработка конкретных предложений, в том числе критического характера, также выступает фактором влияния на формирование общественно-политических взглядов и убеждений.

Используемое законодателем понятие (дефиниция) политической деятельности не соответствует общепринятому и классическому научному определению политики и политической деятельности. Макс Вебер определял политику как стремление к участию во власти и оказанию влияния на распределение власти^[14], а Леон Дюги – как искусство управления, а также достижения и удержания власти^[15]. В современной российской политологии используется аналогичный подход: в самом широком смысле политика определяется как воздействие различных участников политических отношений на политическую власть и процесс принятия решений^[16], а в узком смысле – как деятельность и отношения государственных органов, политических партий, общественных движений, организаций, лидеров и индивидов по поводу завоевания, удержания и использования политической власти для управления обществом^[17].



Следовательно, политическая деятельность – это деятельность, направленная на достижение, захват, завоевание и удержание власти. В политологии захват или удержание власти не является самоцелью для политических акторов. Наоборот, захват или удержание власти осуществляется для того, чтобы политические акторы впоследствии сами осуществляли политическую власть или участвовали в ней. Очевидно, что публикация научных исследований или подготовка заключений для Конституционного Суда не может являться деятельностью, которая направлена на захват или удержание власти и тем более на осуществление политической власти.



В соответствии со статьёй 11 (части 1 и 2) Конституции государственную власть осуществляют Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды, а в субъектах Российской Федерации – образуемые ими органы государственной власти. Указанные институты участвуют в разработке, принятии и реализации политико-правовых решений. Чтобы воздействовать на политику, необходимо воздействовать на органы, осуществляющие государственную власть или органы, задействованные в реализации государственной политики, например, министерства и другие ведомства. Сама по себе научная некоммерческая организация, как и результаты её деятельности, не влияет на политические процессы или на принятие политических решений: организация не участвует в выборах, не выдвигает кандидатов на них, не финансирует любую политическую деятельность, политическую рекламу или агитацию, не назначает министров или госслужащих, не участвует в отборе таких кандидатов на должности, а также не принимает и не участвует в принятии иных политических решений. Иными словами, некоммерческие организации, занятые деятельностью в области науки, не являются субъектом принятия политических решений.

Зарубежный опыт регулирования статуса иноагентов в Австралии, США и, ранее, Венгрии, также исходит из того, что требования к прозрачности иностранного финансирования должны применяться только к тем лицам и организациям, которые непосредственно связаны с публичной политической властью. Понятие политической деятельности используется в узком смысле и касается непосредственно выборов и финансирования избирательных кампаний, деятельности выборных должностных лиц – депутатов, деятельности политических партий, а также лоббизма. Иными словами, такое регулирование охватывает только ограниченный перечень сфер, которые тесно связаны с центрами принятия политических решений, в большей степени – с парламентом. В указанных странах организация не может быть включена в реестр иноагентов, если её деятельность касается юридического консультирования и представительства (Австралия), прав человека (США) и защиты прав меньшинств (Венгрия).

Разграничение политической деятельности и деятельности в области науки могло бы осуществляться с помощью следующих шагов: первый – более узкая дефиниция политической деятельности, к которой следует отнести устойчивое понимание «политики» в политологии, в том числе российской, второй – уточнение круга субъектов (политических акторов), которые задействованы в политической деятельности и в котором объективно не могут относиться занятые в научной деятельности организации.

Таким образом, действующая дефиниция политической деятельности не позволяет эффективно разграничить научную и политическую деятельность, в результате чего научные организации могут произвольно включаться Минюстом в реестр иноагентов. Складывается ситуация, при которой постановление Конституционного Суда от 8 апреля 2014 года № 10-П в части нераспространения политической деятельности на науку невозможно исполнить по причине правовой неопределённости и дефектности самой дефиниции политической деятельности.


^[1] постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 6 апреля 2004 года № 7-П, от 21 января 2010 года № 1-П.


^[2] Паспорт специальности 5.1.2. «Публично-правовые (государственно-правовые) науки». Направления включают исследования в области, в частности, «Правовая природа непосредственной и представительной демократии, правовые механизмы реализации политических режимов.», «Глава государства, парламент, правительство и суды в системе разделения властей», «Территориальная организация публичной власти», Публично-правовой механизм обеспечения безопасности личности, общества и государства. и т. д.


^[3] Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс: учебное пособие для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению и специальности "Юриспруденция": [в 2 томах] / С. А. Авакьян. – 2-е изд., перераб. и доп. – Москва: Юристъ, 2007. – 719 с.


^[4] Там же.


^[5] Кутафин О.Е. Предмет конституционного права / О. Е. Кутафин. – Москва: Юристъ, 2001. – 443 с.


^[6] Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник / М. В. Баглай. — 14-е изд., изм. и доп. — Москва: Норма: ИНФРА-М, 2023. — 704 с.


^[7] Кокотов А.Н. О предмете конституционно-правового регулирования // Актуальные проблемы российского права. 2018. № 10. С. 36–43, с. 40.


^[8] Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2006 г. № 836 "Вопросы федерального государственного научно-исследовательского учреждения "Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации".// Собрание законодательства РФ, 01.01. 2007 г. № 1 (часть II) ст. 287.


^[9] Требования к статьям, публикуемым в журнале российского права URL: https://izak.ru/edition/zhurnal-rossiyskogo-prava/svedeniya-dlya-avtorov.php


^[10] Требования к статьям, публикуемым в журнале зарубежного законодательства и сравнительного правоведения URL: https://jzsp.ru/publication


^[11] Положение об Институте государственного и муниципального управления URL: https://ipag.hse.ru/about


^[12] Пункт 1 Устава Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» URL: https://www.hse.ru/docs/175456374.html


^[13] Приказ Министерства науки и высшего образования Российской Федерации от 6 июля 2018 г. № 193 " Об утверждении устава Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской академии наук". Текст официально опубликован не был. URL: http://igpran.ru/about/dokumenty/?ysclid=ljh0q8g5bg216169437


^[14] Вебер Макс. Политика как призвание и профессия / М. Вебер — «РИПОЛ Классик», 1919 — (Librarium).


^[15] Леон Дюги. Конституционное право. Общая теория государства: монография / Леон Дюги. — М.: ИНФРА-М, 2018. – 427 с.


^[16] Политология : учебник / отв. ред. В. Д. Перевалов. — П50 2-е изд., перераб. и доп. — Москва : Норма : ИНФРА-М, 2023. — 512 с.


^[17] Политология: учебник /общ. ред. В.И. Жуков. - 1-е изд. - Москва: РГСУ, 2015. — 826 с.